重建农会：探索中国农民权益保护的新途径
（韩方明 作者单位：第一龙浩农业策略控股有限公司）
农村、农业与农民问题始终是中国现代化发展的核心问题之一（胡鞍钢，2002年）。农业发 展和农民收入问题是中国加入WTO后面临的最大、最困难的问题，而农民权益保护问题又是 农业发展和农民收入的根本问题。因此，农民权益保护是中国“三农”问题的根本，即只有 从根本上解决农民权益保护问题，中国农民收入才能实现持续增长，中国农业发展才能具有 国际竞争力，中国农村的小康社会建设才能真正地落到实处。
农民权益保护需要全社会的各类组织达成共识，并采取切实可行的办法。其中，由农民自己 组织的代表农民自身利益的组织，有其独特的功能和作用，是其它组织无法替代的。
但是，中国目前并没有这种组织，即农民协会。因此，本文从农民权益保护的组织缺位这个 现实出发，对中国农会的历史进行了简要的回顾，进而探讨重建农会的必要性和意义，最后 阐述新农会的性质与功能以及组建模式。
一、中国农民权益保护的组织缺位
目前，中国农村的主要组织包括：（1）党政权力组织；（2）村民自治组织；（3）专业经 济合作组织；（4）其它社团性组织；（5）农民自发组织。
上述组织的职能分述如下：
（1）党政权力组织。包括乡镇党委及政府、村党支部。乡镇党委和村党支部是中国共产党 的基层组织，其职能是领导和监督。乡镇政府是国家政权的基层组织，其职能是传达、贯彻 、落实国家各项方针和政策，向辖区内提供公共物品和管理服务，同时收缴各种税费。
（2）村民自治组织。包括依照《村民委员会组织法》组建的村民委员会、村民代表大会等 ，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公 益事业，调解村民纠纷，协助维护社会治安。
（3）专业经济合作组织。是以农民为主体，按照合作制或股份合作制方式生产、经营、分 配、管理的互助经济组织，是由从事某类产品生产经营的农户自愿组织起来，以增加社员收 入为目的，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节，实行自我管理、自我服务、自 我发展的专业性合作经济组织。其主要作用是：提高农业生产经营的组织化程度，推广科技 成果，提高农产品质量和安全标准，实现产销结合，推进农业产业化经营等（陈晓华，2003 年）。
（4）其它社团性组织。例如，福建省漳浦县长桥镇东升村的社团性组织多达10多个，主要 包括老年协会、妇代会、果树研究会、治保会、调解会、人口学校、老年学校、庙会、能人 会、基金会等。这类组织的主要职能是为村民服务，帮助老弱病残，为村民提供经济、技术 方面的服务以及其它的村内公共管理责任（俞可平，2000年）。
（5）农民自发组织。例如，湖南省H县成立的各类农民自发组织，一般以“减负组”、“减 负委员会”、“减负监督组”、“减负维权会”为名称，并且已开始从村、乡镇走向全县联 合。这类组织的主要职能是针对减负政策的落实来维护农民权益（于建嵘，2003年a）。
上述各类组织没有一类是服务于全国农民整体权益的。在某些地方，党政权力组织已成为当 地农民权益的侵害者；村民自治组织仅局限于村内部的公共事务，主要维护本村村民的权益 ，但并不彻底；专业经济合作组织主要是为农民经济权益为目的而设立；其它社团性组织各 有其目的，但并非农民整体权益；农民自发组织以农民权益为主要诉求，但通常规模较小， 又被某些人认为是非法组织，其作用也很有限。
因此，从整体上看，中国农民权益的保护在组织上缺乏有效的支撑和保证，即组织缺位。
二、中国农会历史的简要回顾
农民权益保护的组织缺位是近20多年的事情。其实，在中国历史上，以农民权益保护为宗旨 的农民协会（简称农会）曾经存在过，并且在某种程度上以不同的方式发挥过不同的作用。
《岳村政治》作者于建嵘博士在《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》一文中，将20世纪中 国农会制度的发展划分为四个阶段：
1、清末民初整理农业之枢纽的农会。
自1890年孙中山先生倡议“仿泰西兴农之会”之后，康有为（1895年）、张謇（1896年和18 97年）等人均上书提出建立农会。当时的资产阶级及其代言人，主张设立农会，发展农业， 是将其作为发展资本主义的一个重要措施，是以研究农学、讲求农务、推动农业发展为主旨 的新式社会团体。
1898年清光绪帝发布上谕，正式命“各省府州县设立学堂，广开农会”。1907年清朝的农工 商部制定和颁布《农会简明章程》，指出：“农会之设，实为整理农业之枢纽。”到1911年 为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处（朱英，1991年）。
1912年，国民政府农林部公布《农会暂行章程》，要求各县成立农会，“以图农事之改良发 达”。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法 和协助农民解决困难。
1924年，国民党中央执委公布《农民协会章程》，要求解散旧农会，建立新的农民协会。
2、大革命时期行使国家政权的农民协会。
大革命时期是中国农会组织大力发展的时期。当时的农会由中国共产党领导，是组织和发动 农村社会革命的一种政权形式。
毛泽东指出，农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制 度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯”（毛泽东，1991年）。1927年中共中央农字第9号 通告指出：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。 ”
因此，这个时期的农会拥有以下职能：（1）掌握行政权；（2）控制司法权；（3）建立农 民武装；（4）推翻族权和绅权。可以说是“一切权力归农会”。
3、国民政府整治社会秩序和农会。
1930年12月，国民政府制定颁布了《农会法》，对农会组织进行重建，其目的是“一方面提 高其社会道德，增进其智识技能，促进其生产与生产额，以达到改善生计之目的；一方面健 全其组织，对内则使其协助政府，实行本党之土地政策，并全力肃清共产土匪，以求社会安 宁，而促进地方自治；对外则提高其民族意识，启发其自卫能力，共救国家民族之危亡。”
到1938年，国统区共有省农会2个，市农会4个，县农会715个，区农会3391个，乡农会28064 个，共有会员34681000人。其中，湖南省共有县（市）农会55个，区农会393个，乡农会253 3个，会员总数为468639，占全国的13.94％（参见《中国民国史档案资料汇编》，第五辑第 一编（政治三），江苏古籍出版社，1994年，第86，497页。）
4、解放初期进行土地改革的农会和文革时期进行阶级斗争的贫下中农协会。
新中国成立后，农会组织发展为两个阶段：一是土地改革时期作为合法执政机关的农会；二 是文革期间作为阶级斗争工具的贫下中农协会。
1950年7月，政务院公布的《农民协会组织通则》明确指出，农民协会是农民自愿结合的群 众组织。同时规定，根据《土地改革法》，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关 。其任务是，团结雇农、贫农、中农及农村的一切反封建的分子，遵照人民政府的政策法令 ，有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益；组织农民生产，举办农村合作社，发展 农业和副业，改善农民生活；保障农民的政治和文化水平、参加人民民主政权的建设工作。
1954年开始，乡农协由乡人代会取代，乡以下农会由村政权所取代。
1963年5月开始，各县开始建立贫下中农组织。1978年，各级贫协组织逐渐消失。到1982年 后，全国各地贫协组织基本上消失。
上述简要的历史回顾表明：中国农会组织的建立及其任务，大多与当时中国面临的主要问题 相关。换句话说，当时中国现实问题的性质与特点决定了农会组织是否建立，以及农会组织 的不同性质、任务和功能。具体而言，清末民初资本主义在中国萌发并逐步发展，当时的农 会组织以发展农业为主要任务，通过农林发展促进资本主义的发展；大革命时期中国共产党 的任务是武装斗争，因此当时的农会组织就成为革命的工具；20-30年代国统区的现实问题 是获取农民对政府的信任和支持，因此当时的农会组织以整合农村社会为首要任务；新中国 成立后，中国共产党迫切需要在基层建立自己的政权，因此当时的农会组织就成为政权机关 。
三、重建农会的必要性和意义
“三农问题”是目前中国现代化建设的核心问题之一。中共中央把“三农”问题列为全党工 作的“重中之重”。针对这个现实背景，我们提出重建农会组织，其根本目的正在于通过农 会的重建，逐渐建立一整套农民权益的保护机制，进而促进“三农问题”的解决。具体而言 ，目前的形势与条件下，重建农会具有多重角度的必要性和意义。
1、对农民而言，农会是自己权益保护的重要组织。通过农会，农民权益保护可获取组织上 的保证。农民增收现已成为各级政府关注的首要问题，也是各项政策的目标。但是，为实现 这个目标的相关措施并未取得预期的成效。原因何在？农民增收难以实现的根本原因在于农 民权益被有意或无意地侵害。如果没有农民自己的以保护自己权益为宗旨的农会组织，这种 侵害就难以消失；而侵害没有消失的话，农民增收的目标就无法实现。
2、对农业而言，农会统领和整合各类专业经济合作组织，从而提高组织化程度，有利于农 业产业化经营的持续发展。农业产业化经营是目前中国农业现代化的主要方式，其成效如何 取决于经营主体--龙头企业与农民之间的利益机制设计与运行。比较而言，龙头企业组织 化程度高，拥有资金和市场力量，而农民的组织化程度低，缺乏资金和市场信息，从而难以 形成双方的平等合作关系。各类专业经济合作组织由于其目的、规模、能力的限制，虽然在 农民组织化程度提高，农民经济利益保护方面有所作为，但其作用非常有限，主要表现在地 域性和局部利益上。通过农会，可以有效地统领和整合专业农业经济合作组织，使其发挥更 大、更全面的作用。从而在农业产业化经营两个主体之间形成有效的、有约束力的利益共享 和风险共担机制，更有力地推进农业产业化经营，逐步实现农业现代化。
3、对农村而言，农会是农村社会中的非政府组织，它与农村的政府组织、企业经济组织共 同组成一个较完整的农村社会体系。农民通过农会组织，参与政府组织中有关农村、农业和 农民政策的制定，从政策制定的源头对农民权益进行保护。通过农会组织形成一股力量，增 加农民与社会强势集团的对话能力，即与地方政府和龙头企业的对话能力，使强势集团滥用 权力的行为受到制约，更好地保护农民的利益。通过农会组织产生对会员的约束力量，保证 中央政策的贯彻实现，限制甚至消灭会员的不法或违规行为，从而发挥农会在农村社会稳定 的重要作用。
4、对中国基层民主政治建设而言，现行的村民自治制度存在不可弥补的漏洞，主要表现在 农民的政治表达和政治参与途径缺失。村民委员会无法解决中国公共政治参与的问题，也无 法成为农民利益的整合组织，而通过直接选举县乡人大代表来实现农民的公共政治参与空间 就更狭小。因此，必须重建农会组织，填补乡村社会农民公共政治参与途径的空缺，提高农 村社会民主自治能力。农村基层民主的真正实现，将在很大程度使中国进入“民主国家”的 阵营。
5、对中央政府而言，建立农会组织不仅使中央政府的政策得以贯彻落实，而且可以大幅度 地减少中央政府对地方政府的财政支出。据估计，目前中国乡镇政府的工作人员高达6，000 万人，每年至少需要国家财政支出6，000亿元。乡镇政府的职能主要有二，一是在农村落实 中央政府政策；二是为中央政府收缴农业、农民的各项税收。第一个职能完全可以由农会组 织来承担，第二个职能由于减税，以及取消税收而不复存在，或者由县政府派出机构承担。 因此，建立农会组织，同时撤消乡镇政府，实现农民完全自治，对中央政府而言是一件有益 的事情。
综上所述，在新的形势下建立农会，不仅是解决“三农”问题的重要尝试和措施，而且有利 于农村基层民主的发展，有利于中央政府在农村现代化进程中发挥更大的作用。因此，建立 农会是非常必要的，并且具有多重的意义。
四、新农会的性质与功能
由于中国共产党曾经把农会作为动员农民参加革命的工具，并运用农会组织进行了一系列的 革命活动，所以，农会在许多人的心目中就仅仅是一个社会革命组织或准政权的权力组织或 阶级专政的工具。
事实上，在世界许多国家的农会实践中，农会是以保障农民利益，提高农民知识技能，促进 农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。例如 ，日本农会是明治政府为了实现日本封建农业的现代化而设立的社会团体，是在农业技术研 究组织的基础上建立起来的，虽然它因为经常代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团 体，但并不是一级政权机关。中国台湾省，农会是农民自动组织的自治团体，其宗旨在于保 护农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农 村经济。2002年台湾计有304个农会，基层会员192万人。其任务为五大类二十项，主要有农 业推广、农业资材供应与产品运销、农业金融与保险、农村建设及农民福利事业等（吴同权 ，2003年）。
因此，我们提倡建立的农会，不是中国历史上农会的重现，而是在新的时期、新的形势下以 农民权益保护为宗旨，以解决“三农”问题为任务的新农会。这个新农会的性质与功能说明 如下：
1、新农会的性质。
新农会的性质可以从“是”和“不是”两个角度来说明。
首先，新农会是农村社会的整合组织，而不是对抗性甚至革命性组织。
所谓社会整合组织是指在既定的政治与法律制度下，对某类社会成员进行整合，代表某类社 会成员共同利益的组织。而对抗性甚至革命性组织是指以对抗或推翻既定政治与法律制度为 任务的组织。
当前中国农民提出的建立农会，并不是为了建立一种社会对抗组织，而是在寻找一种社会协 商和整合组织。例如，2003年1 月22日，湖南省衡阳县27名“减负上访代表”商议成立农会 时提出的农会宗旨是：宣传党和国家的政策，团结全体农民，维护农民的合法权益；抚贫帮 困，引导农民走向市场，共同致富；维护社会稳定，清除社会黑恶势力。安徽农民拟定的农 会纲领主张：“维护农民所有的合法权益；宣传国家的法律和政策；为完善我国的民主和法 制尽心尽力；在农业标准化建设、农业技术推广等方面发挥积极作用。”河北农民起草的《 农会法》指出，农会中心任务是“协调三农与其它行为、社会团体之间的关系，缓解农民与 各级政府工作人员的矛盾，代理会员的行政侵权诉讼，并监督涉农行政侵权案件的司法程序 ，减少和逐步消灭上访事件的发生。”（于建嵘，2003年b）
其次，新农会是民间性社团组织，而不是政府组织和企业组织。
西方学者把社会组织分为三大类型：一是政府组织，称为第一部门；二是企业组织，称为第 二部门；三是非政府的民间组织，称为第三部门。新农会是第三部门的组织，即NGO组织。 因此，我们必须坚持在制度上把农会与政府组织分离开来，要改变中国历史上将农会与国家 政权或准政权组织等同起来的做法，要保持农会的民间性。
第三，新农会是自治性组织，而不是任何组织的附属性组织。
新农会的自治性主要表现在：（1）成员一律是农民身份，其它身份的人员禁止参加；（2） 议事方式是民主性的，在大多数人意见的基础上做出决议；（3）事务处理是独立性的，不 受任何组织的约束和影响（当然应遵守法津法规）；（4）对外关系也是独立性的，充分代 表农民自身的整体利益。建立新农会必须避免将其“异化”为其它组织的附属性组织，即不 能成为政府组织的分支机构或延伸，也不能成为某龙头企业操纵下的“徒有虚名”的组织。
2、新农会的功能。
新农会的功能可以从政治、经济、社会三个方面来说明。
首先，新农会具有直接的政治参与功能。新农会不是政党组织，但它具有政治参与功能。这 种政治参与功能表现在：（1）无论中央政府，还是地方政府，在制定有关“三农”问题的 政策前与过程中，农会均有法定权利参与其中，集中地、完整地表达农民的意愿和建议；（ 2）在“三农”政策执行过程中，农会作为农民的法定代理人，有权参与各级地方政府的实 施细则拟定，以及在具体实施过程中，有权代表农民维护自身的权益，防止政府滥用权力现 象发生；（3）在农会内部管理中，农会必须把贯彻中央精神和农民利益保护结合起来，向 会员进行政治教育和法制教育，引导会员通过农会组织来解决权益被侵害问题。
其次，农会具有间接的经济功能。新农会不是经济组织，但它具有间接的经济功能。这种功 能主要表现在：（1）统领和整合各类专业经济合作组织。农村的各类专业经济合作组织以 其经济功能为首要任务，为了使其功能充分发挥，农会必须对其进行整合和统领，集中各类 经济合作组织的力量；（2）农会本身具有的农业技术推广和文化教育的功能，可间接地为 经济领域提供支持和帮助；（3）经济利益是农民权益重要内容，因此，防止农民经济利益 被侵害，侵害之后可获得司法救济等，均是农会经济功能的表现。
第三，新农会具有直接的社会功能。这种功能主要表现在：（1）整合农村社会，通过农民 权益保护的宗旨和任务，把分散的个体农民有效地组织起来；（2）对内协调处理会员之间 、同级农会之间，上下级农会之间的矛盾和冲突，保证农会组织的整体性；（3）对外代表 其会员参与社会的各类活动，不断扩大农会在中国社会生活中的影响力。
五、新农会的组建模式
如果我们在农会建立的必要性，新农会的性质与功能等方面达成共识的话，下一个问题就是 如何组建新农会，即组建模式。对此，许多人都发表了自己的看法，这些看法大致上可归纳 为两类：
1、先制定《农会法》，后依法组建农会。
“国家应制订《农会法》，在农村依法建立农会，反映农民利益，保护农民利益，建立与政 府的信息渠道，同时从事农村社区公益活动。”（胡鞍钢，2001年）
2、在农民存在组织农会需求的地方，任其发展，承认其合法性。
既不能打击取缔，也不必自上而下兴师动众地推动。可以在县域范围内进行试点，以便摸索 经验，逐步完善政治引导和法律规范。（于建嵘，2003年a）
我们认为，这两种思路（自上而下和自下而上）可以共存，并行不悖地发展。也就是说，国 家应考虑制定《农会法》，将其列为立法的议事日程当中；另一方面，对县以下地域，农民 自发组织农会的行为既不要鼓励，也不能压制，可在一定期限内任其发展。
针对中国的实际情况和村民委员会组建的经验，对中国农民协会的组建，我们提出以下具体 建议：
1、组建指导委员会。
该委员会可由农民问题专家、学者，选举专家、学者，法律专家、学者以及志愿者组成。其 主要职能是：（1）对目前全国各地自发组织农会的情况进行调查和研究，为制定《农会法 》提供实际资料；（2）对自发性农会组织进行指导，以符合中国现行的法律法规；（3）作 为《农会法》起草的专家成员，为其提供意见；（4）依颁布的《农会法》指导全国各地农 会的组建与运作。全国性农会组建完成之后，该委员会转为农会的顾问组织。
2、采用一种新的选举方法。
农会的产生必须采取选举方式。具体采取何种选举方法对组织的形成与运作影响甚大。一般 选举方法可分为两类：一是直接选举，二是间接选举。我们建议，中国农会的组建采用直接 的多层次选举方法。具体说明如下：（1）由全体村级农会会员选举产生村级农会委员，由 村级农会委员选举主席；（2）村级农会主席为乡级农会委员，并由乡级农会委员选举产生 乡级农会主席；（3）乡级农会主席为县级农会委员，并由县级农会委员选举产生县级农会 主席；……以此到选举全国农会主席。
3、采取先试点后推行的组建方式。
中国农民人数众多，地域辽阔，各地区差异甚大。农会的组建必须结合当地的实际情况。因 此，应先在县以下区域进行试点，逐步总结经验和教训之后再进行推行。在此过程中，必须 采取稳健的方式方法，以避免投机分子和不法分子的利用和操纵，把农会组建成为真正的中 国农民的权益保护组织。
（本文得到中国社会科学院于建嵘博士、中共中央编译局高新军博士的帮助，作者在此表示 谢意）
参考文献：
1、胡鞍钢：“加入WTO后的中国农业和农民”，《二十一世纪》，2002年4月号，第17-25页 。
2、朱英：“辛亥革命前的农会”，《历史研究》，1991年第5期。
3、毛泽东：“湖南农民运动考察报告”，《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社，1991年 ，第14-15页。
4、俞可平：“中国农村的民间组织与治理”，《中国社会科学季刊》（香港），2000年第3 0期，第31期。
5、于建嵘a：“农民有组织抗争及其政治风险”,《战略与管理》，2003年第3期，第1-16页 。
6、陈晓华：“大陆农村专业合作经济组织建设与发展”，载于永维主编：《加入世贸组织 与提升农业竞争力》，中国农业出版社，2003年，第197-202页。
7、吴同权：“台湾农民组织之现状与展望”，载于永维主编：《加入世贸组织与提升农业 竞争力》，中国农业出版社，2003年，第203-210页。
8、于建嵘b：“我为什么主张重建农民协会？”，2003年，中评网。
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