参与式管理与农民权益保护
（杜受祜 作者单位：四川省社会科学院）
参与式管理也叫做社区林业。参与式管理或社区林业是一种民主思想，与决策科学化、民主 化，与全面建设小康社会中的政治文明建设，民主政治建设的取向一致。对于正确处理公平 和效率之间的关系，解决全面建设小康社会中不平衡问题、建立惠及包括妇女、少数民族、 贫困人口等弱势群体的全面小康社会，让其参与决策，社会变革进程，分享发展成果都具有 积极的借鉴意义。参与式管理也可成为保护农民权益的政策法规正式制度安排的必要的补充 。本文的重点在于探讨参与式管理在保障农民权益，解决“三农”问题中的作用。
参与式管理起源于20世纪70年代，是国际社会对以热带雨林为代表的森林资源的退化、生物 多样性的降低、以及对全球气候带来的影响高度关注，但对森林资源减少、环境破坏与以森 林为生计的当地居民的影响却很少关注；对传统林业只注重森林资源的开发而忽视林区居民 的利益的管理思想和方法深刻反省的结果。人们逐步认识到，环境破坏、对资源的掠夺式开 发问题,“从增长的理论观点看是很难解决的。只有成功地掌握了人们之间的社会关系时， 才能把握住人类与环境的关系。”（法.西蒙.巴尔）“贫穷是全球环境问题的主要原因和后 果，因此，没有一个包括造成世界贫困和国际不平等因素的更为广阔的观点，处理环境问题 徒劳的。”(《我们共同的未来》) 。基于这些认识，1992年在巴西里约热内卢召开的联合 国环境发展大会上制定的《里约环境发展宣言》、《21世纪议程》等文件中，都强调公众参 与是实施可持续发展、建立公众参与的管理机制的关键。呼吁各国政府加强与社会公众的合 作，广泛提高公共意识，加快公众参与各项决策的进程，使用司法和行政程序予保护土著居 民及其社区，充分发挥妇女、青年参与实现可持续发展。
参与式管理或社区林业首先是发达国家在印度和东南亚的一些发展中国家实施扶持项目中吸 收村民参与乡村建设的决策、管理的模式和经验，进而逐步形成的一套内容相对确定的思想 、理论、方法体系。20世纪90年代初期，福特基金会等国际组织，开始在我国云南、四川等 地推广社区林业、参与式管理。通过组织人员外出学习考察、国外聘请专家到国内进行培训 、建立试验示范点等方式传播参与式管理的思想和方式。迄今为止，参与式管理在我国已经 有了较大的影响,表现在:一、在云南、四川、贵州、安徽等省区已经有了一批时间较长、成 效显著的参与式管理的试验示范点。二、有了一支由科技（包括自然科学、人文社会科学） 工作者、高等院校师生、林业和环境管理部门的官员组成的参与式管理的专家队伍。三、编 写出一批结合我国实际的参与式管理教材。在北京农业大学、四川农业大学等高校已经开设 了社区林业的课程，设立社区林业专业，培养本科、和硕士研究生。四、参与式管理的思想 已经成为我国政府决策思想的重要组成部分。四、其影响的领域早已超越了林业范围，向环 境保护、水利灌溉、扶贫开发、农村金融、农村和城市建设等领域拓展；由经济领域向社会 、农村民主政治建设等领域延伸。五、参与式管理试验示范点的经验已经向全国推广，尤其 在我国的西部省区和天然林保护工程，退耕还林等生态环境建设项目中得到广泛的使用，并 收到良好的效果。参与式管理不仅是被国际援助项目，而且是被越来越多的国内建设项目所 使用的方法。
参与式管理或者社区林业，由三个层次组成。
第一层次参与式管理是一种新的理念、现代管理思想。它改变非此即彼的单向思维方式，提 倡“双赢”、“互补”、“和合”；重视发挥传统的文化、传统的组织形式的作用；追求在 已建立起来的规则、制度安排和创新之间灵巧地保持平衡。
参与式管理思想发端于社区林业工作者的以下发现：
1、 林区一般地处偏远，交通不便，信息不灵，远离市场、学校和医院等公共设施、基础设 施落后。
2、 林地一般为坡地，或者位于良田的边缘。林区土地产出率很低，农业劳动生产率低，农 民的收入水平也低。
3、 一般林区为少数民族聚居区。
4、 山区一方面资源丰富，另一方面居民常常很贫穷。山区的土壤多为酸性，陡坡、高海拔 、高寒无霜期短、地理环境闭塞、经济落后，导致高的文盲率和缺医少药，因病致贫情况严 重。
针对这些情况，逐步形成了诸如保护森林必须与破坏森林的根源--贫困问题联系起来综合 治理；长期保护的利益必须与农民获取谷物的短期利益相结合；发展是可持续发展的基础等 参与式管理思想。
第二层次，参与式管理又是一种现代管理方式。传统的管理体制，常常把森林中的居民视为 森林资源疏于管理问题的根源，而不是视为解决问题的伙伴。对森林的管理立足于“堵”， 实行把当地居民和社区排斥在外的封闭式管理。结果一方面，全世界各国的保护区范围越来 越大，数量越来越多，保护的成本越来越高，但另一方面是，毁林不断增加，保护森林的压 力越来越大。其次，传统管理的一个重要特征是由上而下的决策的程序，即使是对与社区居 民利益攸关的一些事情的决策也是把村民排斥在外。而参与式管理则是体现参与式思想的一 套新的管理方式：
1、 在社区发展和具体建设项目中，从规划、实施、评估各个环节都要进行参与式管理。
2、 以森林为生计的农户通常有适合当地情况的森林持续经营的知识和方法，应当很好的总 结和推广。
3、 促进村民的以森林持续管理为目标的组织与政府林业部门合作，以实现保护森林和为农 户提供经济收入的双重目标。
4、 重视发挥NGO（非政府组织）或其它作为政府和村民间的中介机构的作用，探索其与政 府有关部门合作的途径，以使政府部门接受自下而上的工作方式《福特基金会援助 亚洲社区林业的途径报告》。。
5、 通过农民田间学校、森林共管小组、森林利用小组，以及小额信贷的还贷小组等组织形 式，保证社区和居民的参与，实现由下而上的决策，利益分享、风险共担。
第三层次，参与式管理有一套叫做工具的、保证其目标实现的形式和具体方法。如参与式快 速监测评估方法（PRA），即是由外来者（官员或学者）深入到当地社区村民中，采用半结 构式的访谈方式，召开村民代表、妇女、贫困农户等各种类型的座谈会，运用“问题树”、 “矩阵排序”等方式，了解农户需求和观点、以及可以利用的各种机会，由村民们提出解决 问题的办法，自下而上地制定社区发展规划和选定发展项目。这种监测评估方式，投入少、 速度快，获得信息多和信息准确，对于调动村民广泛参与项目建设，保证项目健康发展都有 重要意义。
参与式管理、社区林业又是一个开放系统，它提倡与各国、各地实际结合，把参与式管理本 土化，并吸纳各国、各地创造的思想、经验以丰富发展参与式管理思想和方法。
一、参与式管理与保护农民权属安全
任何一项有效率的制度安排都必须建立在明晰的产权基础之上。权属安全是参与式管理的重 要内容。参与式管理强调，很好地考虑以森林为生计的农户参与森林的保护与管理，特别是 要给予他们一些权属保障和技术帮助。
权属安全在参与式管理中处于举足轻重的地位是因为，第一，包括林业在内的一切生产都是 社会生产，人们为了要与自然界发生关系，首先要同社会发生关系，要以一定的方式结合起 来，形成一定的生产关系。这是一切生产活动得以进行的先决条件。而在一定的生产方式下 ，人们结成的各种社会关系中，以包括生产资料所有制、产品收益分配形式等为主要内容的 权属关系又处在重要位置。参与式管理（社区林业）以其重视社会关系的研究而区别于侧重 于技术的传统林业；参与式快速监测评估（PRA）的一项重要内容，即是对社区的权属关系 ，包括历史、现状、权属类型、对社区林业活动的影响等进行调查，充分反映了权属关系在 参与式管理中的重要地位和作用。
第二，林区村民是参与式管理的主体，没有社区居民的积极参与，社会林业的增加林区农民 收入、改善其生活条件和保护森林资源和生态环境的双重目标则无从谈起。而影响主体生产 积极性的诸因素中，权属关系又处于举足轻重的地位。权属关系决定的物质利益是经济发展 、社会进步的杠杆，是生产者积极性的源泉。
第三，参与式管理的目标是调整好生计与生态的关系。保护森林资源、生态平衡是国家的利 益、整体的利益，是政府追求的目标，虽然对于林区居民最终也可以从中分享一份利益，但 它不可能成为林区村民从事林业生产的动力。对于林区居民最紧迫的问题是解决生计问题。 林业是每个农户所管理的农业系统不可或缺的组成部分，林业方面的收入是他们家庭收入的 重要来源。树叶、树桠等林产品直接进入农户经营的农业和畜牧业。印度等国家的经验表明 ，通过调整权属关系，让林区的农户积极参与森林资源管理，才能实现保护森林、生态平衡 的目标。
第四，林业纠纷一方面使合法所有者的权利受到侵犯，从而挫伤其发展林业的积极性；另一 方面，森林资源遭到破坏，生态环境恶化，损害了当地和下游地区的利益。而大量的林业纠 纷的起因于林地、森林资源的权属的不明晰。这从另一个角度反映了权属安全在社会林业中 的重要地位和作用。
参与式管理权属的内涵：
参与式管理区分了林地和林木两种权属。其理由是尽管一般人认为树木是它们生长的土地的 一部分，它们是浑然一体的，就像谁拥有这片土地谁就拥有这片土地的建筑物一样。但是事 实上，古今中外不乏树木与土地权属分离、树木所有权完全独立于土地的事例。中国改革开 放以来，广大农村地区的林地与林木权属关系多元化了，不仅林地和林木所有权主体分离， 林地和林木自身的所有权与使用权也发生了分离。例如，中国目前对林木权属的确定是根据 这样的原则；“已有林木，树随地走（即林木的权属归林地所有者、使用者），而新栽种的 树木谁造谁有，合造共有。”后者就是林地与林木分离的典型形式。相比之下，林木权属的 类型比林地权属的类型丰富得多，复杂得多。例如林地所有权仍然只有国家和集体所有两种 ，而林木所有权则有国有、集体所有、个体所有、多种所有制股份共有等等。林地与林木权 属是两个既互相联系，但又互相区别的范畴。参与式管理的权属观认为既应当从相互的联系 上去把握它们，更需要对它们予以区分，研究各自运行的内在规律。
参与式管理认为权属是授权、权利、责任等内容的集合体。简言之，参与式管理权属=授权+ 权利+责任。
产权制度和自然资源管理的专家Elinor Ostrom认为 “一项产权是指在一定领域从事特定活 动的权利。对每一种权利都有对应的规则授权或要求一些特定的行为。”而按照传统的理解 ，权属即财产所有权与支配权，两相比较，前者显得更加宽泛、更能包涵权属的内涵。
授权：包括法律、法规、政策和乡规民约习惯法等授权规则以及被授予的权利。或者说是所 有权的法律表现形式，名义上的所有权。
权利：主要是进入权、收益分配权、经营决策权、转让处置权等。进入权即指具有利用资源 的机会和权利。进入权的另一方面即是所谓的排斥权，即为了保证使用者自身的利益而排斥 他人利用资源的权力。“进入权”是获得其它权益的必要条件。没有进入权，则不可能获得 其它的权益。
收益分配权是获得收益的权利。收益分配权所决定的收益或为价值形态，或为实物形态；数 量上可能是全部，也可能是按某种比例分成；实物形态上或者是树木本身，或者是果实、树 桠、树叶、或者是林下产品、林副产品等。
管理权是为了实现使用者的目的而对资源使用和处理方式进行决策的权力。包括对种什么树 种？多大的规模？种在什么地方？什么时候种植？什么时候采伐？产品是自用还是用作交换 等的决定权。
转让权是对某一项权利的失去、出卖或转让。
一般而言，以上列举的权利都来源于所有权，或者是所有权的实现。但是实际上，有很多并 没有所有权或使用权的人（自然人和法人）却具有以上权利的部分或全部。比较典型的是国 有林区的农户，虽然对于国有林（并非划给集体的农户的责任山）农户既无地权，也无林权 ，然而却有进入林区采薪、放牧、采药材等等权利。有的农户（如护林人）还可以在采伐时 收益分成。可见权利的获得尚有所有权以外的渠道。这也是把权利与所有权加以区分的重要 原因。
责任：亦称义务。没有不承担义务的权利，也没有没有权利的义务。任何权利都存在相应的 义务作为补充，占有一项权利即意味着拥有同样大小的义务。事实上，包括法律、法规、政 策乃至乡规民约、习惯法等授权的规则，在授予农户在林地林木资源的各种权利的同时，都 有相应的责任和义务的要求。例如，有关法律规定，划分给农户的责任山和自留山要限期绿 化，对长期荒芜者，国家和集体有权收回；林地不能随便改作它用。又例如，四川省平昌县 坦溪乡规定：采伐自留山上的树木也要服从限额采伐，永续利用的规定，要由本人提出申请 ，村社证明，交纳育林基金和农林特产税以后，凭乡政府批准的限额砍伐；不准砍伐幼树； 砍一株栽三株等责任。
责任和义务作为参与式管理权属的重要组成部分，同时，责任和义务也是以上所说的非所有 权而获得权利的源泉。
参与式管理权属作如是划分，有利于校正在实践中由于对权属的片面理解，有利于保障农户 的权益。
一是重视名义上的所有权，而轻视权利或所有权的实现。这种倾向主要表现在政府机构，例 如对于一个地区林业权属状况的估价，林业生产责任制是否落实，主要考虑林权证是否发放 ？自留山、责任山是否落实到户？而对权利的分割、兑现、保障等却过问得很少。然而在参 与式管理权属系统中，农户最关心的、最能刺激和调动农户植树和保护森林资源的不是名义 上的所有权，恰好是权利的确定与兑现。
二是重视收益分配权，轻视经营决策权。利益分享与经营决策权是体现农户参与性的处于同 等重要地位的权利。然而在各种权属类型中，经营决策权都处于被忽视的位置，甚至于有的 地方还随意地、毫无补偿的剥夺、限制农户的经营决策权。以至于有的农户反映，我们只有 保护森林的责任，而没有权利去决定森林如何经营。而且，相比之下，农村妇女对林业的经 营决策权，例如对薪柴、饲料、经济收入等方面有其不同于其他家庭成员的特殊考虑、特殊 要求，但他们提出对林业经营决策的意见，往往被忽视和难以实现。
三是在收益分配中，注重最终产品的收益，而忽视了中间阶段的收益（如林农间作的农业收 益；以短养长的经济林木收益；间伐收入等）；注重林木（树干）的收益，忽视枝桠、树叶 等林副产品和林下产品的收益。在很多地方的林业承包合同、乡规民约的收益项中，只明确 地规定皆伐时树木的收益如何分配，而对其它收益则予以有意或无意的忽略。
四是强调责任、义务而忽视相应的责任和义务。前者主要表现在在林业部门、乡镇政府和集 体经济组织；后者主要是在一些农户身上的反映。
保障林地使用权是参与式管理权属安全的重点；
印度等国家都有其从各自的具体情况出发的参与式管理的政策及重点。在中国保障林地使用 权是保障农民土地承包权的重要内容之一。
中国的林地林木权属关系，经过多次调整，特别是改革开放以来，林业生产责任制的落实， 授权规则（即有关的法律、法规、政策）日臻完备；国家、集体、个人之间的划分，权属安 排都已比较清楚。通过对房前屋后、自留山、责任山、承包荒山等形式实现了所有权和经营 权的分离，农户获得了这些土地的使用权。这是中国农村开展参与式管理的权属基础。另一 方面，无论是农户获得使用权的林地占整个农村林地的比重，还是农户对于这类林地投资、 投劳热情明显高于其它林地的倾向，都表明林地使用权是我国参与式管理权属系统中至关重 要的权属关系，保障林地使用权理所当然应为中国参与式管理政策的重点。
按照中国有关法律的规定：使用权作为一种产权，在受让人使用期、经营期内，与所有权同 等重要。使用者依法享有占有、使用、收益和处置的权利。保障林地使用权，就是保证使用 权的稳定和合法权能的行使不受侵犯。而在林地使用权保障方面存在着以下几方面的问题：
林地使用权的稳定是农户积极投资投劳发展林业的前提。林业的周期长、投资大、风险 （自然风险、市场风险）大，林农若没有一个投资的安全保障，消除其尚未获得造林投资回 报之前，因地权变更而导致林权和其它权利的消失的担心，他们是不会在林地上投资、投劳 的。过去对包括农户房前屋后，自留山在内的林地使用权时而放，时而收，至今仍使林农心 有余悸；此外，目前仍然存在一些因素令林农对林地使用权的稳定心存疑虑；有的地方规定 的林地使用期限太短；有的地方因发展集体经济，或者因社区人口增加，收回和调整林地使 用权，随意更改和终止使用权；剥夺农户林业收益权等。例如天然林保护工程对工程区内包 括农户出钱、出地造的人工林，世行贷款的各种工程造林都禁止采伐，使农户、企业而面临 困难，从权属角度考察就是剥夺了农户的经营自主权、收益权。农户对使用权不稳定的担心 事出有因，稳定以林地使用权为主要内容的林业生产责任制还大有文章可作。
经营自主权、决策权是林地使用权的重要内容和实现形式。保障农户的经营自主权、决 策权是保障林地使用权的重要方面。但实际情况是，保障农户的经营自主权、决策权却是保 障林地使用权最容易被忽视、最薄弱的环节。特别是使用者的经营决策与行政官员的意志、 抉择发生矛盾的时候，表现得更为充分。集中反映在两个关系的处理上：其一是统一规划与 分散决策、分权规划之间的关系。长江防护林工程、天然林保护工程、退耕还林工程建设， 从其防护功能出发，要求统一规划林种、树种、规格、地段等。而这此工程实施地段中包括 了较大部分农户的自留山、责任山。农户对于发展林业（包括林种、树种、规模、时间等） 的意向往往与统一的规划发生冲突。其二是，规模经营与多样性、灵活性的关系。一些地方 的领导认为要发展市场经济就要有规模；要有规模就必须由集体来经营。在这样一个“三段 论”的误导下，就发生了违背林业生产因地制宜，实地适树的灵活性与品种多样性的原则， 与农户的经营意向相左的抉择和收回农户林地使用权的连锁反应。这种大规模发展项目的选 择往往不是建立在对市场行情、交通运输、加工储藏等条件的客观论证的基础之上，主观臆 断的成份很大。结果往往是由此而造成的市场风险、自然风险，决策者不承担而使农户身受 其害。
保证再转让方的林地使用权也是保障林地使用权的一项重要内容。再受让方一方面要承 担相应的义务和遵守国家的有关法律法规；再受让方也不得超过原租合同执行的剩余期限； 再流转要经过原林地所有者的同意。另一方面，再受让方享有与转让方同等的林地使用权， 转让方和其他人不得侵犯。
二、参与式管理的补偿观与保护农民权益
参与式管理从其正确处理长期利益和短期利益；全局利益和局部利益的关系，寻求“双赢” 结果思想出发，提倡发展替代产业、替代能源等方式，满足农民和社区生存和发展的需要， 对农民和社区失去的利益提供补偿，以保障在发展中不致使林区边缘化、农户贫困化。例如 ，运用参与式方法调查天保工程区农户尤其是贫困农户的生计问题，了解天保对他们究竟造 成了多大程度的损失？恢复和提高生计的途径在哪里？需要支持的政策是什么等问题以后， 发现在天保工程实施区村及村以下社区和农户对天然林的依赖程度高，生产和生活受天然林 禁伐的冲击大，承受力弱，迫于生计需要会再次破坏天然林。解决好这部分人的生计问题， 也就解决了天然林保护工程的持续性问题。提出了包括应用生态效益补偿基金等渠道，加大 对天保工程区内小水电、节柴灶、沼气池、扶贫政策的支持力度等内容的天保区农户的经济 补偿方案，以促进天然林保护工程持续发展。
土地流转中的补偿问题是参与式管理关注的重点。随着中国市场经济体制的建立健全，以及 农村经济结构的调整，大量的农业剩余劳动力向非农产业转移，土地使用权的转让已经是农 村经济发展的现实要求，势在必行。而农地使用权转让的补偿是保障农民土地使用权的重要 内容。
法律规定属于农民的土地权益，不能随便侵犯和剥夺；包括林地在内的土地是农民生活的基 本保障，没有这个保障，必须有别的保障予以补偿；有的地方对划分给农户的责任山随意收 回，既无手续，更没有补偿，这是对农户林地使用权的严重侵犯。其次，补偿的价格偏低， 尤其是一些大型电站建设中水库淹没土地的征用，和一些地方“反租倒包”中补偿标准太低 ，造成农民失地失业，既是对农民利益的严重侵犯，也将给社会稳定留下隐患。
其次，在我国已经进入了全面建设小康社会的阶段，农民这个群体内部已出现了很大的分化 。讲保护农民权益，尤其要关注农村中的妇女、少数民族、残疾人的权益保护，不仅要考虑 他们的收益权，还要考虑他们生产生活中的特殊需要，有渠道能让他们有效参与社区发展的 决策，反映他们的意愿。而参与式管理在这方面表现出了独特的优势。例如，参与式管理在 调查中发现，过去社区居民放牧、采药、采薪的场所，拍卖流转以后当地农户失去了进入权 ，被排斥在这些曾经给他们带来的利益的公共资源之外，从而导致了社区居民的贫困。发现 四荒资源的拍卖流转表面上看，对包括社区居民在内的每一个人机会都是均等的。但是实际 上只有那些有钱的人和单位才有机会 ，而贫困农户则是“买不起山，买得起山也治不起山 ”，既丧失了购买荒山的机会，而且也会因此失去过去在这些土地上收集薪柴、非木材产品 的机会，变得更加贫困。此外，还有一个问题是由谁来确定那些是可以拍卖的荒地，如果是 由社区以外的机构来决定，而把当地的农户排斥在外，也会对当地农户的利益受到很大影响 。例如在一些地方，受灾年份农户在平时的荒地上栽种红苕，以弥补当年耕地上粮食歉收的 缺口。但在“四荒”资源流转中，恰好就把这些土地作为荒地拍卖了，从而使社区的农户失 去了在灾年回旋的余地。这些发现为有关部门调节相应政策，保护农村弱势群体的利益提供 了支持。
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