论农村税费改革中的乡镇机构和村级组织的配套改革
（张立志 何开荫 作者单位：安徽省政府参事室）
我国是一个农业大国，农业人口占全国人口的70%以上。三农（农业、农村和农民）问题一 直受到党和国家领导的高度重视，它是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有 农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化 就没有整个国民经济的现代化。因此，进一步加强农业，繁荣农村经济，提高农民购买力， 努力开拓农村市场，是我国发展社会主义市场经济的一个基本立足点。
开拓农村市场，不仅要增加农民收入，提高农民的实际购买力，而且必须从根本上减轻农民 负担。改革开放以来，中央三令五申，要求减轻农民负担，严禁乱收费。但农民的负担仍然 居高不下，农民负担的具体表现有：向国家缴纳的税金；乡村集体经济组织内部的提留、统 筹费和劳务；社会性集资、摊派和行政事业性收费、罚款。还有定购差价和以工农产品价格 “剪刀差”形式承担的隐性负担。农民说：“头税轻、二税重，集资摊派无底洞。”广大农 民对于国家规定范围内的合理负担是能够理解和愿意接受的，但对于超出国家规定的不合理 负担意见很大。农村实行家庭联产承包责任制以后，社会性合作经济组织的分配核算方式， 由原来的“三级所有，队为基础，统一经营，统一核算”转变为“交够国家的，留足集体的 ，剩下都是自己的。”当时实行的村提留和乡统筹费制度，就是这种新的分配方式的产物。 村提留是指农村集体经济组织，每年依法从本集体经济组织成员生产收入中提取的用于本组 织内维持或者扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支的费用，包括公积金、公益金 、管理费。乡统筹费是按照国家的有关法规和政策规定，由集体经济组织向所属单位和农户 收取的，专项用于本乡范围的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等 民办公助事业的款项。后来，由于乡村集体经济组织内部收益分配关系的扭曲，村提留和乡 统筹费负担逐年增长，常常突破国家规定“不得超过上一年农民人均纯收入的5%的限额”。 据农业部统计，农民直接承担的村提留、乡统筹费，1990年人均26.1元，比1989年增长25.4 8%；1991年人均29.2元，比1990年增长11.88%。而1989-1991年的农民人均纯收入年平均仅 增长4.1%，远远低于负担增长速度。
与此同时社会负担管理失控，乱收费、乱集资和乱摊派现象十分严重。全国农民涉及的社会 负担达150多项。收者都认为有道理，说是“人民事业人民办”，实际是“农民兄弟请掏钱 ”。据农业部不完全统计，1992年向农民乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派达120亿元， 其中，行政事业性收费达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38 .1亿元。各项合计，农民人均13.6元，占上年人均纯收入的2.5%，还有无据可查的就不知多 少了。
农民负担过重引发的严重后果。从经济方面看，农民负担过重，直接影响到农民收入的增长 ，影响农民的生产经营积极性，影响农业的发展和农业基础地位的巩固，从而影响整个国民 经济的健康发展。从政治方面看，农民负担过重，不仅分割了农民利益，也助长了不正之风 ，严重影响了党群、干群关系，有的地方甚至引发了恶性案件。农民的各种负担，不论是税 收、提留、统筹、摊派、集资，不论是哪一级、哪一部门下令征收的，农民都认为是党和政 府的意志，是向国家交的，是国家征收的“苛捐杂税”。农民的意见和怨言，很多都直接针 对着各级党组织和政府；直接的征收人是乡村干部，因此，使得基层党群、干群关系很紧张 。助长了不正之风和腐败现象。一些地方和部门将农民视为“唐僧肉”，谁都想吃一口。于 是巧立名目，甚至打着“改革”和“服务”的旗号敲诈农民。“千只手、万只手，都向农民 来伸手”，“几十顶大沿帽，欺负一顶破草帽”，严重地损害了党和政府的形象。
安徽省从1993年起摸索、试点、实践将农村的各项税费科学规范，十分注意保障农民的利益 ，既体现农民应尽的义务，又切实有效地控制农民负担，采取了以农业税收为主的方式，把 农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。这样，既把基层干部从收粮收款中解脱出来，改 善党群、干群关系，维护农村社会稳定，又有利于贯彻依法治国的基本方略，可谓事关全局 ，意义重大。1998年9月，江泽民主席到安徽考察农村工作时指出：“要改革和规范农村税 费制度，探索减轻农民负担的治本之策。”2000年3月，中共中央、国务院下发了《关于进 行农村税费改革试点工作的通知》，通知确定：在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点 ，其他省、自治区、直辖市根据实际情况选县试点，逐步推开。
税费改革是一项复杂的系统工程，除了“地、财、粮、价、税费”联动外，还包括了加强农 村廉政建设；改革乡镇组织机构；重新设置村级组织；改革农村科技体制；改革农村基层组 织财务制度；发展农业产业化和农村城镇化；农科教统筹等配套改革建设。正像温家宝同志 1997年1月13日指示所讲：“这项改革触及到一些深层次的体制问题，涉及到一些重大改革 的方向……”2000年4月，温家宝同志在芜湖市召开的“安徽省经济工作经验交流暨农村税 费改革试点会”上指出：“农村税费改革是改善干群关系，维护农村稳定的重要举措。”
现在，税费改革试点已进行三年多，成效十分明显，农民负担大幅度减轻了。但是，最近在 一些乡镇又发生了负担反弹的现象，威胁着改革成果。为什么农民负担总要不断加重？根本 原因是乡镇村组中依靠农民供养的干部太多。因此，对乡镇村组进行全面彻底的机构改革乃 是当前急务。
一、乡镇机构和村级组织的现状是农民负担过重的重要原因
一个人活着就要吃饭，如果他从事生产劳动，那是自食其力，假如他脱离了生产劳动， 那就得靠别人供养。乡村干部人数太多，“吃皇粮”的人太多。财政供应不足，要吃饭就只 有向农民伸手索取。我们进行农村税费改革，精简机构，压缩人员，量入为出，自求平衡。 如果不把吃闲饭的多余人员减下来，减轻农民负担就是一句空话：那些要吃闲饭的人总会变 着花样千方百计地生出一些歪点子来“吃农民”。乡镇机构和村级组织的设置必须去适应农 村生产力的变化。
（一）我国乡镇机构的弊病
1、乡镇机构设置变动频繁
建国50年来，乡镇一级政府建制、区划和组织结构几乎从来没有稳定过，随着历次运动和政 治、经济体制改革，乡镇机构设置经常处于变动之中。解放后，县以下设区、乡两级政权组 织。当时交通不便，乡的范围较小，五六个乡上面就设一个区。乡里的公务人员十分精干： 正、副指导员各一人，正副乡长各一人，一名民政员，一名财粮员，一名干事，加上通信员 （兼勤务员）、炊事员，总共不过10人左右。随后建立初级社、高级社、干部人数逐渐增加 ；特别是人民公社化以后，实行政社合一的独特体制，采取“事无巨细一把抓”的运作方式 ，是基层政权组织的权力、事务和人员的一次恶性膨胀。大包干后撤社改乡，恢复了区、乡 组织；1992全省撤区并乡，是又一次大变动；1993年进行乡镇机构改革试点，一些撤并掉的 乡又改称为“片”，实际是变相地恢复了一些乡的建制。解放以来，一般乡镇的机构设置和 体制变动达十五六次，变动较多的如阜阳市的临泉县竟达21次。截至1995年底为止，全省共 设有乡镇1993个，下辖行政村共30536个。
2、机构臃肿，人员膨胀
乡镇机构历次变动的一个共同特点是该减的人没有减下来，新设的机构又要增人，造成机构 臃肿，叠床架屋，成员膨胀，人浮于事。比如历次运动中不少干部被打成“右派”、“黑五 类”，开除出干部队伍，重新提拔一大批积极分子当干部；以后落实政策，受错误处理的人 都回来了，而新提起来的人是能上不能下，干部当然就多了。特别是人民公社化，事无巨细 一把抓，连社员的吃饭都要管（食堂化），是机构与人员的一次恶性膨胀。80年代中期，乡 镇企业异军突起，基层领导都亲自抓，直接参与经营管理，操办的事越来越多，机构也越来 越庞大，乡镇企业被称之为“乡镇长企业”，形成政企相混的局面，企业管理人员也名正言 顺地成为乡镇干部，职能交叉，人浮于事。过去形容上层与基层机构的关系是“上面千条线 ，下边一根针”，后来强调机构对口设置，每条线都想要一根针，所有上级部门都纷纷往基 层伸腿，使得乡镇机构小而全，部门越设越多。据了解，每个乡镇都设有党委和政府两大系 统。党委系统有正副书记3-4人，另有党委委员5-7人，包括组织、宣传、统战、纪检、政 法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统有正、副乡长3-4人，下设6-8个办公室： 党政办、农经办、农业办、建设办、乡企办、科教文卫办、政法办、财贸办等；另外还有人 大主任、政协组长等，单副科级以上的领导班子成员就有20多人。一个科级干部领导一个股 级干部，再配一个办事员，乡镇党委、政府系统的公务员便是七八十人，若再加上勤杂人员 ，林林总总竟达百人之多。比如：不少乡镇为了抓计划生育和向农民收费，竟成立了“纠察 队”--农民称之为“扒粮队”或“要命队”，严重损害了党和政府形象，干群关系如何可 想而知。
以上说的是党政系统。另外，县属职能部门和事业单位还在乡镇设置了诸多派出机构，即所 谓的“七所八站”等事、企业单位，即条条管理的部门。七所是指财政所、国税所、地税所 、土地管理所、卫生所、环保所、派出所等；八站是指农经站、农技站、农机农水站、林业 站、种子站、粮油站、畜牧兽医站、文化广播站等。“七所八站”只是一个大体上的说法， 并不只限7个或8个。不少乡镇还另设植保站、土肥站、水产站、电力站、统计信息站、计划 生育服务站、法律咨询服务站、人民法庭等。这些派出机构大多属于事业单位，也有企业性 质的，如粮站、电站和乡镇政府办的一些“中心”和公司。其中有些事、企业单位是计划经 济时期的政府派出机构，由来已久，亦已融入国计民生的需要之中，如农技站、粮站、兽医 站、卫生所、公安派出所等；有的是随着经济和公共事务的发展逐步建立起来的，如财政所 、土管所、国税、地税、环保等；也有的是由于工作辖区范围比较大，原本以区设立，在区 政府撤消之后改为依乡设立了，但仍管原先区属几个乡镇的事务，如人民法庭；也有一些是 乡镇自己兴办设立的，如“建设管理站”、“农贸服务中心“，甚至某些公司或企业，尤其 是乡镇长亲自抓的，当然也就由乡财政出资供养，本意是想赚一笔钱来增加乡镇经费的，却 不料事与愿违，大多数是连年亏损，让乡镇财政背上了沉重的包袱。可以说“各路诸侯”都 向乡镇扩展势力，形成了“群雄争霸”的局面，不仅争机构，而且争编制。安庆市的怀宁县 共有26个农技推广站，原有编制110人，基本上能满足工作需要，而上面又新下达编制数却 是155人。畜牧兽医站原有职工65人，还有一些民间兽医，历来都是自收自支，服务态度挺 好，随叫随到，而上边新下达编制竟为122人，是原先的1倍，并要求把民间兽医都转为正式 职工吃皇粮。岂知民间兽医一旦转为正式干部或职工，架子也就大了起来，人多了1倍，群 众反映工作倒不如以前灵便了，服务态度也不及以前那么好了。值得指出的是，有不少条条 管的事业单位表面上虽然在主管局领工资，实际上却是由乡财政上交的农业税款拨归主管局 下发的，都是吃的乡镇财政或向农民伸手要钱。像这样一种状况，农民负担怎么能减得下来 ？
3、乡镇财政入不敷出，负债累累
全省共有1993个乡镇，1996年农业税和计税家田特产税共18亿元，合每个乡镇为90万元； 全省三提五统费253095万元（其中乡镇筹139381万元，三提留113714万元），合每个乡镇约 127万元；每个乡镇工商税收约80万元；这些便是每个乡镇财政的收入大账：297万元。根据 统计报表，全省的统筹费用支出：乡村两级办学为84285万元，计划生育支出6695万元，优 抚支出17224万元，民兵训练支出3316万元，修建乡村道路支出27861万元，五项正好支出13 9381万元。三项村提留支出：公积金43133万元，公益金22191万元，管理费48390万元，三 项正好支出113714万元。这就是说，三提五统款项已全部用于专项建设，一分钱也不剩了 ，乡镇政府只有170万元；而正式在编吃皇粮的人就有350人（包括乡村教师），即便教师全 都吃三提五统费，还缺100个人的工资每年约80万元，非生产性支出约100万元，明显地入不 敷出了。所以，在农民负担统计表上，除农业税和三提五统费以外还有社会负担53178万元 ，其他统筹提留14384万元，各种义务工折款50217万元，教育集资、卫生集资、道路集资筹 集资款45057万元，加起来就是162836万元，合每个乡镇81万元。另外，不在账上也无法统 计的其他集资摊派共有多少就不得而知了。大致上说，统计表上的税收是真实数字，而三提 五统费实际是农业税收的3倍。
以淮北地区的一个中等乡镇来分析就比较清楚了。所谓中等乡镇是指辖区内3万-5万人口， 5万-7万亩耕地，乡镇政府行政编制50人，事业编制50人，教师编制250人，每年的农业税 收入（含计税农田特产税）约100万元，三提五统费约280万元，工商税收约70万元，还有耕 地占用税、契税等零星收入总共约480万元。其支出：在编人员即达350人，加上聘用干部和 勤杂人员，吃乡财政饭的人不下450人，单工资一项支出即为350万元，行政办公费用支出至 少100万元（其中电话费10万元，交通费15万元，书报费20万元，招待费20万元，房屋维修 与办公费20万元，跑项目经费10万元，其他5万元）；按全省平均每个乡镇有15个行政村， 每个行政村有12个村民组（生产队），一个中等乡镇至少有400多名村干部需拿定额补贴和 误工补贴，以平均每人一年1000元计算，需付出补贴工资40多万元。由此可见，合理合法的 总收入480万元全部用于人员工资和办公费都不够，因此，几乎所有的乡镇都负债四、五百 万元，乡镇干部几个月发不出工资是常事。那么，“三提五统”所该办的事又怎么办呢？村 里的三提费用就得另外摊派，计划生育费用就得靠集资和罚款，优抚、民兵训练、修水利和 绿化等都名之曰社会负担，至于办学、修路和卫生防疫都是名正言顺的集资项目，连原本不 是特产的花生每种一亩地也得收“花生税”10元，还有许多上不得台面的名目就是通常所 说的乱收费了。所以农民说：“头税轻，二税重，三税无底洞。”头税指农业税；二税即“ 三提五统费”，是税的3倍；三税指乱收费、乱集资、乱罚款，究竟是多少？谁也说不清， 完全决定于当地乡村干部的人品。我们说的减轻农民负担主要是指堵塞“三乱”的漏洞，目 前的农业税和三提五统费只够乡村两级机构的正常运转，只有在大量裁减现有人员的情况下 才可少收一点三提五统费。所以，农村税费改革的重点是规范税费征收行为，做到合情合理 合法，税费统筹、合并征收；要害在于除国家财政税收人员外，剥夺其他所有部门和一切个 人向农民伸手索款的权力，才能堵塞一切乱收费的漏洞，从根本上减轻农民负担。
4、龙多主旱，干部多了事难办
俗话说：一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃。这是千百年来积累的经验之 谈。乡镇一级首先是领导干部过多，副科级以上的领导成员有20多位，而编制又是有限的， 职能部门必然削弱。有官就得有兵，一个科级干部带一个股级干部再配一个兵，就是七八十 个人，便超编20-30人，再加上各方面的勤杂人员聘用至少30人以上，至于七所八站等事业 单位超编多少，便难于统计了。人越多，分工越细，事情就越难办：人浮于事，互相推倭， 来回扯皮。有个乡镇的两个行政村因在山上砍树发生了纠纷，找到林业管理站，林管站的人 说，这不是林业问题，是山林土地权属问题，应找土地 管理站。土管站说这不是征地用地问题，是历史上遗留的山场权属问题，应找农办。农办经 过了解，说以前的山场权属是清楚的，人民公社时由4个村合并为一个生产大队，都成为一 家了，后来撤社改乡，这个生产大队划分为两个行政村，山场权属就不清楚了，但不管山林 权属归谁，任意上山砍树都是错误的，应由政法办处理；政法办请示了分管政法的副书记说 ，须等分管土地和林业的另两位副书记、副乡长共同协商解决，事情便拖了下来。但两个村 之间的矛盾却日益激化，最后发展到了村民械斗的程度。这下子事情闹大了，乡里的书记、 乡长、农办、政法办、土管站、林管站等各有关部门全都出动了，事态很快平息，久拖未决 的问题也顺利地协商解决了。所以，农民抱怨说：现在无论发生什么问题，出现多大矛盾， 只要不出人命，都难以得到及时解决。
一位50年代的老乡长感叹说：现在的乡政府是人多事多。他说的这个“事”字不是指工作上 的事，而是指无端生事的事。人多了难免无事生非，没事找事。什么事呢？“创收”！如何 变着法儿弄钱。某乡镇给每一农户发个3寸见方的门牌，每户收费20元；青年男女登记结婚 ，指定在某照像馆照像，发一张结婚证，同时配发大红绒面的双喜证书，100元；农村的屠 宰税本属消费税种，杀猪卖肉才上税，而在农村，只要你养猪，不管你上市与否，哪怕是个 猪娃子，也不管今后是死是活，都要先交屠宰税；花生本不属特种作物，有些地方种1亩花 生要交10元“花生税”；不少乡镇强迫农民种烟草，因为烟草特产税高，以致造成乡政府铲 毁农民青苗强迫种烟而农民又毁烟种粮的事层出不穷；农民种1亩烟草要交100多元特产税， 而烟草早已供大于求，种出的烟草根本无人收购，农民损失更大。
另一方面，部门太多，条块分割，关系难以协调。七所八站都是县里职能部门设在乡镇的派 出机构，人权财权都在县，乡里是看到管不到，中心任务再忙，却指挥不了七所八站；而县 里的上级部门是管到看不到，他们所属的下级部门是否认真工作，甚至做了一些违规违纪 的事，他们也看不到。乡镇长抱怨：权力都被分割了，乡镇只剩个空架子。尽管乡镇里吃皇 粮的人甚多，由于条块分割，分兵把口，干工作很不得力，各部门之间的关系不好协调，难 以形成整体的合力。所以，乡镇政府为了做好中心工作，不得不另外聘用工作人员，多设村 、组干部。乡镇长也有不得已的苦衷：一年365天要有300天到农民家里去收这个费、那个费 ，征粮索款，一个乡镇有1万多户人家，单收费和抓计划生育两大项就一年到头忙不过来， 工作人员少了能行么？
（二）村级组织的状况
1、性质不清
长期以来，村一级的组织究竟是个什么性质？至今模糊不清。抗日战争和解放战争时期，民 主根据地和解放区乡政府以下都设村公所，明白无误地是政权性质。国民党统治区实行保甲 制度，“保”相当于村，设保长一人，保丁一人，实际是乡政府派驻在村里的办事人员，也 是政权的性质。新中国建立后，县以下设区、乡政府，乡以下设村公所，实质上是乡政府的 派出机构。另外有农会，那才是农民的自治组织。人民公社化以后，政社合一，大县设区 管几个公社，小点的县不设区，县政府直接管公社，公社下边是生产大队和生产队。大包干 以后政社分离，生产大队改为行政村，生产队（多为自然村）改为村民组。乡镇政府是政府 系统最基层的权力组织，尤其是财政分灶吃饭后，乡镇财政完全独立，党政财文等所有权力 、功能齐全，是标准的政权机构。但一个乡镇范围内有1万多农户，四五万人口，乡镇政府 无论如何也不能面对千家万户做工作，贯彻执行党的方针政策。收缴税费，组织民兵训练， 办好村级学校等都要靠村委会去组织实施。这些工作显然都是政府的职能；但在二轮耕地承 包时，村委会是发包方，宪法规定耕地属集体所有，作为耕地发包方的村委会显然又是集体 经济组织；可是，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确地规定，“村委会是村民自治 组织”。那么，村委会究竟是什么性质呢？是基层政权组织？是集体经济组织？是村民自治 组织？似乎都是，又不都是，到底是个什么性质，谁也说不清楚。
2、职能混乱
村委会由于性质不明确，造成职权交叉，功能混乱。乡镇政府有什么工作任务，都布置给村 委会主任，如催征定购粮、收缴税费、办好村级小学、搞好优抚、抓民兵训练和计划生育、 组织防洪抗灾、兴修水利和乡村道路等等。显然都是政府职能；村民出去打工，青年男女到 乡政府去登记结婚，都得村委会给开个证明信、介绍信，这更是政府的职能；从这些方面来 看，村委会虽不是一级政权组织，却是在代办政府的事，应当说，它是乡镇政府设在村里的 派出机构。大包干强调双层经营，村委会作为耕地发包方又是法定的集体经济组织，而且它 还拥有人民公社时期生产大队遗留下来的集体资产，有的村还兴办集体小农场、小林场，经 营村办企业，当然是集体经济组织。但另一方面，根据村民委员委组织法的明确规定，村委 会是村民自治组织，实际上与过去的农会很相似；村民代表大会和全体村民大会则是村里的 最高权力机构，与现在的人代会也差不多。因此，我们可以认为，村委会实际上是三块牌子 ，一套人马，它既代表乡政府，也代表村民，又是集体经济组织，把政府与人代会和集体经 济组织三者合一了，就是把官、商、士、农全操在一起了。这种做法不仅在理论上说不通， 实践证明确是弊端百出。村委会的权力大得不受任何约束，它可以执行政府功能，可以集资 收费办企业，可以利用征地的机会出卖土地，必要时也可代表全村老百姓与乡政府讲讲价钱 ，哪头有利就往哪头靠，正如人们所形容的，又是运动员，又当裁判员，随心所欲，造成整 体功能紊乱。可以说，村支书就与过去的大队书记差不多，政社合一的体制在行政村还依然 保留着，迄今未曾清理整顿。这是造成基层干部腐败、干群关系紧张的体制上的原因。很明 显，政府是受人代会监督的，经济组织是必须与政府分离的，如今全都混在一起，村级组织 就失去了监督，权与钱交融，给一些意志薄弱、品行不端的村干部以可乘之机，为所欲为， 造成一些不该发生的恶性事件，严重损害了党和政府的威信。
3、人员过多
村干部人员过多，加重农民负担。截至1995年底，安徽省共设行政村30536个，一个中等行 政村的村组干部20多人，一年须支出定额补贴误工补贴4万元左右。到去年底，平均每个行 政村负债16万多元。养人太多，农民负担怎能不重？
前总理朱钅容基在政府工作报告中说，中国吃财政饭的人 太多，平均每28个人就要养活一个吃 财政饭的。可是在农村，乡镇、村、组还有大量不吃财政饭的干部，他们就靠农民供养，还 要大吃大喝，每年“村里干部吃掉一条小红牛（拖拉机），乡镇干部吃掉一座楼”，这些人 千方百计变着法儿从农民那里收费供自己挥霍。有资料说，农村人口平均每13人就要养活一 个干部；而国际上一般是100个人才养活一个吃财政饭的，这差距有多么巨大！农民负担这 么重，怎么能奔小康？
二、从乡镇机构村级组织上动手，加大配套改革力度，完善税费改革
鉴于乡镇机构和村级组织的现状，这已成为压在农民头上的一个沉重包袱，为减轻农民负担 ，在乡村还没有新的增收渠道的情况下唯一的办法就是减少支出，进行乡镇机构改革，重新 设置村级组织，遵循市场经济规律和需求，按照小政府、大社会的方针，政、事、企分离的 原则，采取定岗定位、定职定责的办法精简机构、分流人员。党政两大系统的工作人员可以 交叉，互相兼职，尽量把吃皇粮的人压缩到最低限度。
（一）乡镇一级的改革
1、撤小乡，建大镇，拆庙搬菩萨
撤乡建镇不仅是机构改革精简人员的需要，更是农村市场经济发展的需要。既然是市场经济 ，就必须要有市场，所以中央一再强调要建设农村小城镇。近几年来，小城镇建设虽然取得 了很大成绩，但与我们的要求还相距甚远。原因很简单，一个小城镇至少要有三万人才能产 生聚集效应和幅射功能，而全乡只有3-4万人，其中农民3万多人，要把所有农民都迁进城 镇是决不可能的。目前虽有少数先富起来的农民迁入小城镇，却都分散在满天星似的小集镇 中；这些小集镇只能是物物交换的场所，难以形成商品市场。因此，真正形成市场的小城镇 建设速度并不快。
城镇的大小不是由人的主观意志决定的。城镇不是经济发展的前提，而是经济发展的结果。 城镇有多大，就看它的市场覆盖面能有多大。曾有一个山区乡镇为了发展市场经济，集中财 力并贷款建了一个规模不小的商场，结果却无人问津，偌大的商场内只有几户小商店，冷冷 清清，门可罗雀；而浙江省的义乌县城在七十年代末还只是个传统的仅有几万人口的小县城 ，改革开放后抓住时机，专营百货小商品，一跃而成为全国小商品集散地，如今成了近百万 人口的新兴城市。温州市个体私营经济迅猛发展，雨后春笋一般的小城镇横空出世，更是全 国闻名。假如市场经济不发达，新兴的现代化的小城镇是建不起来的。试想，一个乡镇总共 只有3万多人口，小集镇上只有三、四千人，也就是一千来户人家，不过是个大一点的村庄 而已，能有多大的市场覆盖面？一个县有三、四十个乡镇，即便每年一万个农民迁进集镇， 分散到各乡镇政府所在的小集镇中，每个小集镇一年只增加300人，到什么时候才能形成有 一定规模和集聚效应的小城镇？所以，从市场经济发展的需要来看，现在的乡镇实在是太小 了。但乡镇虽小，五大班子俱全，机构对口设置，七所八站，林林总总有几十个股级单位， 一个单位3个人就是100多人。在现有的框架内要求减掉一半人，难度确是很大。因此，乡镇 机构改革要做到精简机构，压缩人员就必须撤小乡，建大镇。庙都拆了，菩萨自然就减少了 。这不仅是减人的需要，而且是发展农村市场经济的需要，势在必行。
大镇有多大？按我们的设想，平原丘陵地区人口较密，一个镇的总人口不少于10万人，山区 县地广人稀，可按国土面积计算，一个镇的面积约为300平方公里，也就是说，镇的规模相 当于过去的区。例如，天长市共60万人口，过去设6个区，下辖乡镇，后来把区撤掉了，如 今有33个乡镇，平均每个乡镇还不到两万人，却要养活四、五百个脱产人员，负担怎能不重 ？如果把乡都撤掉，改建6大镇，一下子就裁减掉80%的机构，精简掉一半以上的脱产人员。 一个镇若有10万人口，非农人口达40%，镇政府所在的小城镇就可以有4万人以上的规模，就 能产生聚集效应和辐射效应，形成像样的商品市场，有利于发展农村市场经济。我们把过去 建设33个小集镇的财力物力集中起来建设6个建制镇，小城镇建设速度自然就快了。有人质 疑：镇的规模大了，农民办事不方便，精减那么多干部往哪儿放呢？有办法：一是离岗退下 来，二是去兴办实体，三是充实村级组织。这点下面要讲到。
2、镇政府的机构设置力求精干
遵循市场经济规律，本着小政府、大社会的方针，政、事、企分离的原则，采取定岗定位， 定职定责的办法精简机构、分流人员。这就要求政府首先要转变职能，只管宏观调控和服务 ，不要再具体地去抓经济管生产。建国初期，一个乡公所不过10来个人，如今四个乡并一个 镇，镇政府有三、四十个人也就可以了，党政两大系统的干部允许互相交叉，互相兼职，尽 量把吃皇粮的人压缩到最低限度。
（1）行政机构
乡党委书记1人兼人大主任兼政法委书记，副书记1人兼政协组长兼统战，乡党委委员不设专 职，比如组织委员可由党政办公室主任兼，宣传委员可由文教办主任兼。乡镇长1人管全面 工作，副乡长2人分管下属4个办公室。原先所有的各办公室一律按产业分工合并，乡镇只设 4个办公室，即党政办公室，主办所有党政事务；第一产业办公室，主办农、林、牧、渔业 生产事务；第二产业办公室，主办乡镇企业、采掘业、建筑建材业等，也就是工业化、城镇 化方面的事务；第三产业办公室主办的范围较大，凡第一、第二产业以外的所有行业均属第 三产业范围内的事务，可分为流通和服务两大部门，包括交通运输、邮电通讯、商饮服务、 物资仓储、金融保险、技术咨询、科教文卫、公安政法、公共服务、社会福利等等。具体点 说，可按第三产业本身的4个层次即流通领域、服务领域、科教文卫体与金融保险领域、机 关团体和军警治安等分设专人办理。这样，每个办公室平均以6个人计算（大办当然可多设 两人，小办少设两人），加上乡镇领导成员总共也不过30个人就可以了。当然，大的乡镇要 适当增加一些人员，但最多也不能超过40人；也就是说，小的乡镇30人，中等乡镇35人，大 的乡镇编制40人。
（2）事业机构
首先必须把所有事业机构先前所具有的行政职能全部剥离，一切权力归乡镇政府。事业机构 只能是办事机构和服务机构。属于办事机构的要尽可能精简合并，如国税所与地税所合并为 税务所，甚至还可以与财政所合并为财税所；土地管理与环保卫生可合并为国土环卫所，加 上公安派出所与文化广播站等公共事业服务和社会治安部门，工资费用仍需由财政负担。属 于科技性质的事业单位，像农经站、农技站、畜牧兽医站、植保土肥站等，综合建立一个科 技咨询服务站，尽管目前还要分别维持其原有的供应渠道和行政关系，长远点看，必须逐步 走向现代企业管理，三五年后做到独立核算，自收自支，既不归乡管，也不归县管，可以作 为科技系统内按现代企业制度进行管理、独立运营的事业单位。至于有些所、站担负一定的 行政职能，只能视为受政府委托代办一点事而已，它不是政府部门，就不能吃皇粮，但它给 政府办事，政府就应给报酬，也就是给某些事业单位以一定的经费补贴。
（3）企业部门
这里主要指乡镇企业，既是企业，当然是自负盈亏。过去由政府和事业单位主办的企业，都 必须剥离出去，独立核算，自我发展。从此以后，乡镇政府领导和吃皇粮的事业单位都不能 直接插手管企业。所有的企业，不论是国有的、集体的，都按照现代企业管理制度独立运营 ，按政策规定向国家和股东交利税，逐步实现政事、政企、事企的彻底分离。
按照以上设想，全省乡镇的行政编制不过40人，事业编制（主要是中、小学教师）平均不超 过160人，比现在的400人就减少了一半，农村税费制度改革后的乡镇财政收入不仅够发工资 ，而且能办好该办的事。这样做，不仅是从根本上减轻了农民负担，而且理顺了各方面的利 益关系，能促进农村经济持续发展；更大的好处是政府转变职能，以经济建设为中心，只为 农民服务，不再伸手要钱，极大地改善了干群关系，提高了党和政府的威信，具有巨大的政 治意义。
（二）重新设置的村级组织
1、建立村公所
现在，从中央到地方，正大刀阔斧地进行政府机构改革。中央机关要撤并精简，减员50%； 省一级机构改革亦已完成。安徽减员48.5%，精简力度还是很大的。作为中央和省级政府， 财力较强，拥有较多可利用的资源，分流人员的手段较多；如果到县一级尤其是乡一级，可 利用的资源甚少，精简下来的干部往哪儿安排呢？现在精简下来的人闲在家里没事干，还得 照发工资。我们建议，趁着政府机构改革的机会，对村一级组织进行清理整顿，消除过去人 民公社时期政社合一的残余，正式恢复村公所建制，作为乡镇政府常驻在行政村的派出机构 。由乡党委提名经村民大会选举，任命村长1人（兼村党支部书记），科技副村长1人，文书 兼会计1人，每个行政村安排3名干部，执行乡镇政府交给的一切任务。村公所办公经费和 人员工资全部由乡财政支付，不要农民负担。
2、村民委员会作为村民自治组织和集体经济组织而继续存在，但须大幅度减员
村委会的任务是既配合协助村公所工作，同时也监督村公所正确执行上级的方针政策，主要 精力用于带领农民科学种田和发展经济加强精神文明建设。村委会干部人员设置采取“村民 组数（生产队数）+2”的模式，只设村委会主任、副主任各1人（须经村民选举），这两人 拿定额补贴，其他委员都由村民组长兼任，拿误工补贴。村民组长是直接面对自然村内几百 户人家上千号人口做具体工作的，不可缺，理应是村委会的当然成员，主持村委会工作有两 个人也就够了。按照“村民组数+2”的模式配备村组干部，安徽省泗县曾进行过精确测算并 作过试点，全县村组干部可由原先的8624人减少到4924人，精简幅度达43%，减少3700人， 其中减少村干部1600人，组干部2100人，每年节省补贴工资400多万元。从此以后，村组干 部无权向农民征粮索款，农民按章纳税交公粮，村公所只起督促作用。村委会的“三提留” 款项（正税附加）由乡财政所保管，年终由村长向财政所领取村组干部的补贴工资发到每个 村组干部手中，五保户赡养费也由村公所代领代发。乡镇来人 检查工作，由村公所接待，村委会没有招待费用；公积金的动用，由村公所向乡镇申请获准 后从财政所领钱交给村委会。这样一来，村公所也好，村委会也好，只为农民服务，全心全 意带领农民发展农村经济，不再向农民要粮要钱，必然受到农民的欢迎，极大地改善农村基 层的党群关系与干群关系。村委会不再具有任何行政职能，村组干部就会专心致志地在科技 副村长的领导下组织农民学科学、用科学，一门心思发展生产。例如，外出打工的家庭无力 种田，村委会就把承包地收回来，暂组织经营避免抛荒。村公所与村委会既互相配合，又互 相监督，分工协作，保证党的方针政策在农村得到准确的贯彻执行。
综上所述，要保证农村税费改革能够顺利推行，就必须先对乡、村两级机构进行改革，大幅 度裁减冗员，正是这些“吃农民”的人成了当前农村税费改革的最大阻力。由此可见，要 顺利推行税费改革，就必须清除前进道路上的障碍，先进行乡（镇）、村级机构改革。乡镇 政府机构和村级组织经过改革和重新设置以后，政府的体系就健全了，国家与集体和农民之 间的关系也理顺了，从县、乡下来的青壮年干部充实到村级基层，有力地加强了农村基层的 党政领导，更能促进政权的稳固和社会的安定，促进农村经济的发展。五河县和南陵等县都 已在全范围内向村委会派支部书记，派财会人员代管村级财务，效果十分明显。那些有大专 学历的年轻干部到村里以后，立刻组织农民调整农业结构，采用先进技术，实行科学种田， 大幅度增产增收，极受农民欢迎。干部在乡镇是浮在上面，派到村里就沉到底了，就有了用 武之地。原先养在乡镇政府的闲人，现在都变成了农业生产的领头人，不仅从吃闲饭变成了 生产者，而且有利于把科学技术转化为生产力。
所以，我们认为行政机构改革不能单从减员减负担着眼，转变政府职能，提高办事效益，促 进市场经济发展，促进生产力提高，帮助农民增产增收才是根本目的。
更长远一点看，待到农民和村委会干部素质提高了，就实行乡村自治，撤消村公所，把镇政 府变为镇公所，地级市也不再管县，把市政府改为与县同级的行政建制，就把现在的五级政 府改变为三级政府，既按市场经济需要转变了政府职能，又进一步大量精减了干部，逐步做 到100人养活一个吃财政饭的，那时就真能民富国强了。
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