村民委员会组织法的实践与思考
（孙海南 作者单位：开原市委组织部）
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）是1998年11月4日经第九 届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并公布施行的，同时，《中华人民共和国村 民委员会组织法（试行）》废止。《组织法》施行已有5个年头了，现在对这部法律的实践 情况进行总结，对完善这部法律、实践这部法律和保护农民权益有积极的作用。
一、村民委员会《组织法》的认知情况
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年11月24日第六届全国人民代表 大会常务委员会第二十三次会议通过）自1988年6月1日起试行了10年，正式的《组织法》从 1998年施行至今也有5年时间，加起来共12年。那么，目前农民对《组织法》的认知情况如 何呢？笔者的老家在农村，由于工作原因也经常接触农村，根据笔者了解到的，得出的结论 是：目前，本地绝大部分农民知道《组织法》，但相当多的农民对《组织法》了解不多，只 知道选举村委会，绝大部分农民没有完整地见过这部法律。所以，现在仍有人把村主任叫村 长。通过对一些媒体文章的解读，特别是一些案例、事件的分析，笔者认为，本地的现状不 是本地的专利，全国范围内皆如此，因为本地属沿海省份，交通便利，对于交通不便更加闭 塞的地区应该不会比本地情况好。
究其原因，就是对这部法律的宣传不够。对农民进行这部法律宣传可以有三种行为，一 是政府行为，二是商业行为，三是自愿行为。有的乡政府、村干部害怕农民学懂弄通这部法 律，从而导致自身权力的削弱，所以第一种宣传的力度显然不够。第二种是商业行为，这种 行为必须以获得商业利益为前提，对于居住分散、消费能力比较低的农民而言，商业利益自 然不会多，商人就不愿去做。第三种必须要有一定的组织起作用，目前中国还缺少这种组织 。
需要特别指出的是，有一种可怕的观点，就是相当一部分人认为现在实行村民自治为时 尚早,因为农民的素质还达不到享受这部法律的水平。这种观点是十分错误的，是十分有害 的。前段时间中央电视台播出的《走向共和》中，孙中山视察选举时，一个乡长说群众水平 不够，自己找了几个人填写选票。孙中山问了他一个这样的问题：你的儿子小时不认识字， 你是送他去上学还是因为它不认识字而不送它去上学。一个可以争论很久、似乎很复杂且久 久不能统一的问题全浓缩到这个浅显的问题中来。农民到底应不应该现在享受这部法律这个 问题，通过这个问题大家一定能有正确的答案。
二、《组织法》的施行情况
《组织法》公布施行后，各地普遍地自上而下推行了这部法律。一些省份在《组织法》 的基础上制定了具体的实施办法。可以说这部法律在施行的范围上达到了很高的程度。但在 施行中存在着以下几个突出问题：
1、重视民主选举，忽视民主决策、民主管理和民主监督。《组织法》第二条规定，“ 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主 决策、民主管理、民主监督。”可以说，村民自我管理、自我教育、自我服务是《组织法》 的目的，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是实现这个目的的途径；民主选举的目 的是为了实行民主决策、民主管理、民主监督。如果不实行民主决策、民主管理、民主监督 ，民主选举除了形式之外没有实际的意义。现实的情况是，民主选举这一环节在农村基层得 到了足够的重视，施行的也比较好。但民主决策、民主管理和民主监督却被忽视。有舍本逐 末之嫌。
民主选举之所以被重视，施行的比较好，是因为村民委员会组织法是一部法律，必须施 行，而民主选举在四个民主中居首位，并且是一种程序。相对民主决策、民主管理和民主监 督而言，民主选举不涉及深层次的东西。如果农村完全按照《组织法》去运作，对于农村而 言可以说是一场革命。革命必然有阻力，来自原有状态的阻力。当法律要求去革命的时候， 表面化、程序上的东西就会被选择。现在人们的意识里形成了这样的观点：民主选举就是村 民自治。
2、村民委员会侧重发挥行政职能作用，忽视经济职能作用的发挥。《组织法》第四条 规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定赋予了村委会行 政职能。《组织法》第五条规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合 作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经 济的发展。”这是村委会的经济职能。现实的情况是，村委会的行政职能得到了充分的发挥 ，而村委会发展经济的职能没有充分发挥出来。现在大多数村委会的作用只是收统筹提留、 为乡里工程出工等，支持和组织村民发展经济的作用没有充分发挥出来。
3、村党支部委员会与村民委会关系不协调现象比较突出。《组织法》第三条规定，“ 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪 法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《组织法》明确了村党支 部的领导核心作用。从理论上讲，村委会与村党支部不应该存在不协调的现象。但事实上， 村党支部在领导方式上不可能完全适应在《组织法》下运行的村民自治，这就是两委关系不 协调的根源。由于两委各自内部民主不够，两委关系的不协调，其实就是村党支部书记与村 主任之间的矛盾。两委在职责上类似，在权力上又各有依据，一方依据《党章》，一方依据 《组织法》，在具体问题上难免有不同意见，涉及到不同利益，矛盾不可避免。
4、存在着乡镇党委政府干涉村民自治的现象。《组织法》第四条规定，“乡、民族乡 、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自 治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”第十一条规定“任 何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”村民委员会要接受上一级党委 政府的领导，下一级是基层群众性自治组织，上一级是奉行行政命令的国家机关。这是两种 截然不同的体制。在这两种体制对接中，如果出现分歧，必然产生矛盾。乡镇党委、政府对 于不听话的村主任会采取下面两种做法：第一种是搞冷战，村主任到乡里办事处处碰钉子， 哪个部门都不给好脸色，最后干不下去了，自己知趣地辞职。第二种是停止村主任工作。有 的省份《组织法》的实施细则中规定，不能停止村主任工作，有的省份则没有规定。没有制 定实施细则或是实施细则中没有明确规定的地方，就有停止村主任工作的情况。因为《组织 法》并没有规定不能停止村主任工作（只是规定不得指定、委派或者撤换村民委员会成员） 。既然不能撤换你，那就停止你的工作。在抗击非典期间就有这种情况。
这里还需要提到另外一个问题，就是“村账乡记”，还有“村账乡代管”等叫法。目前 全国很多地方都开始实行，大有席卷全国农村之势。它们的实质雷同，就是由乡集中审核、 集中做账、统一管理。乡管账不管钱、村管钱不管账，村里用钱需乡里审批。这种做法是根 据村级财务管理混乱、财务制度不健全、缺乏约束机制、管理不民主等问题提出来的。这种 做法是解决目前村级财务问题的好办法吗？笔者认为，应该先分析一下它是否与《组织法》 相违背。村级财务应当属村民自治的事务，应该村民自己管理，这一点大都能认同。《组织 法》已经对村民自治做了详细周全的规定，如果完全按照《组织法》去操作，解决村级财务 混乱笔者认为完全没有问题。我们应该采取一个与《组织法》相违背的办法来解决根据《组 织法》村民自己能解决的问题吗？
5、村委会内部民主不够，村主任权力得不到有效制约。《组织法》第二十四条规定， “村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”由于中国人治的传统，官本位思想的 惯性，现实情况是，在村委会内部民主不够，决定问题不是采取少数服从多数的原则，村主 任一人说了算，村主任权力没有得到有效制约。
6、村民委员会不向村民会议定期报告工作。《组织法》第十八条对定，“村民委员会 向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会 成员的工作。”许多村除了三年一次的村委会选举之外，极少召开村民大会。村干部的意识 中还存在“官”的思想，不愿向村民报告工作。
7、村务公开真实性差。《组织法》第十九条规定，涉及“乡统筹的收缴方法，村提留 的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；村办 学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益 事业的建设承包方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案；村民会议认为应当有村民 会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”。村民委员会必须提请村民会讨论决定，方可办 理。第二十二条规定，“村民委员会实行村务公开制度”。现实的情况是，能公开的都会公 开，不能公开的，或是变换名目，或是干脆打埋伏，隐蔽起来。
8、乡镇人大部门没有对《组织法》进行有效的监督执行。保证法律实施是各级人大的 主要职权之一，既是职责，也是权力。对于《组织法》而言，保证其实施的最基层人大就是 乡镇人大。目前的情况是，大多数乡镇人大没有对《组织法》的实施充分行使职权。
三、关于《组织法》的几点思考
《组织法》在实施的过程中除了存在上述问题，还有其它如贿选等问题。在看到这些问 题的同时，更应该看到《组织法》在扩大基层民主、体现依法治国方略、促进农村改革、发 展与稳定三方面的重要意义。不能因为《组织法》在实施过程中存在问题而否定《组织法》 ，更应该认识到，存在的这些问题很多不是由《组织法》自身的缺陷引起的。如何解决这些 问题，充分发挥《组织法》的作用，应该从以下几个方面入手：
1、加强《组织法》知识的宣传。各级政府、人大，各种媒体、机构，应该开展各种形 式的《组织法》宣传，帮助农民提高对《组织法》的理解与运用水平，提高他们的法律意识 、自我保护意识、民主意识。让村民自治的精神深入人心，使按《组织法》自治成为一种农 民自发的行动，这种村民自治最有生命力，最能健康发展。
2、明确细化两委职责。在对农村实际情况的调查研究基础上，制定出适应各地实际的 村两委职责。清晰明确的职责，对理顺两委关系将起很大作用。
3、加快推进农村税费改革。农村税费改革将有效消除乡村两级体制对接上产生的矛盾 ，密切干群关系，为村民委员会依法运作提供良好的外部环境。
4、强化村委会的经济职能。充分发挥村委会经济职能的作用，促进农村经济发展，为 农村各项事业的全面发展提供基本的物质保障。
5、强化对《组织法》执行情况检查督促，加大对违法的处罚力度。各级人大应加大对 《组织法》执行情况的监督力度，对违法的情况应严肃处理，保证法律的严肃性。
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