乡镇农业技术推广站的职能与重建
----对湖北省J镇的案例分析
本文是教育部优秀青年教师基金资助项目“农村 基础设施投资的经济绩效与支撑体系研究”和湖北省社会科学基金资助项目“农村基础设施 投资与湖北农业竞争力”的阶段性成果。实地调查得到了张卫东教授及被调查乡镇党政部门 的大力支持和配合，特此致谢！文中的观点和内容由作者负责，与上述个人和机构无关。
（彭代彦 汪小勤 李景春 作者单位：华中科技大学经济学院；内蒙古民族大学 马列教研部）
建国以来，政府一致十分重视农业技术推广工作。早在人民公社时期，就开始着手建立农业 技术推广体系。自1962年起，国有单位的农业科技人员开始到农村社队蹲点、搞样板田试验 ，向农民示范、推广先进经验和技术，培训了大批农民技术人员。文革开始后，尽管农业技 术推广普及工作一度陷于停顿，但到1974年，还是形成了县、社、大队和生产队四级农业技 术推广网络。农业技术推广体系的形成促进了粮食作物新品种和新的耕作方法、特别是杂交 稻和农作物多熟制等农业技术在农业中的推广和应用（丁振京、杨亚梅，2001）。农村改革 开始以后，村级农业技术推广机构迅速瓦解，但县乡农业技术推广部门依然被保留了下来。 农业技术推广部门通过推广农业技术显著地促进了农业增长（Fan,1991; Fan and Pardey,1 997;Huang and Rozelle, 1995; 1996）
随着家庭联产承包责任制的实行，农户成为了独立的经营单位，农民的经营目标变为追求收 入的最大化（彭代彦，2003）。因此，农业技术推广不仅应有利于农业的增长，而且应有利 于农民收入的增加。但笔者的实证分析表明，农业技术推广部门在增加农民收入和降低农业 生产成本方面没有发挥显著的作用（彭代彦，2002(a);2002(b);2003）。因此，有必要在弄 清其原因的基础上探讨农业技术推广部门的改革对策。本文根据笔者在湖北省J镇的调查， 探讨直接接触农户的乡镇农业技术推广站（以下简称“乡镇农技站”）的职能定位和改革重 建对策。
J镇地处湖北省北部，2001年人口为59078人，耕地面积64524亩，农业以传统的种植业为主 。该镇涉及农业技术推广的机构有农技站、种子站、畜牧站和林业站乡镇农业技术 推广机构的体制各县市有所不同，有的县市，如阳新县已合并成一个机构--乡镇农业技术 服务中心。不过，据中心负责人介绍，这种合还仅是形式上的，各站的运行依然相对独立。 在大多数县市，乡镇各技术推广机构尚未合并，笔者调查的J镇和付光明、黄正林及沈亚林 （2002）调查的江汉平原的A镇即是如此。本文的考察以尚未合并的农技站为对象。 ，本文以农技站为考察对象。
一、 乡镇农业技术推广部门的职能和机构定位
（一）乡镇农技站的职能定位
1. 源于规模经济的技术推广
众所周知，农业技术推广，尤其是种植业部门的技术推广具有显著的规模效益，一般由政府 （资助的农业技术推广部门）承担。在我国农业技术推广体系中，由于村组农业技术推广机 构已不复存在，乡镇农技站至关重要，承担着将农业科研成果推广给千千万万的农户的责任 。
在种植业生产中，农民基本掌握了传统生产技术。笔者今年2、3月份对湖北省阳新县39个农 户就种植业技术掌握状况进行了一项调查。除4户未作回答外，给予了回答的35户中，有27 户（占被调查农户的69.2%）表示基本掌握了水稻等传统农作物从插秧到收割的各项生产技 术。另一方面，农作物新品种的推广可通过出售种子进行。但被调查农民表示，他们迫切希 望在病虫害防治方面能得到乡镇农技站的指导。
2. 节省交易费用的技术支持
在我国，农民普遍有在从事种植业生产的同时，利用残菜剩饭养1-2头猪、10来只鸡的传统 。至今这种经营方式在绝大多数地区依然十分流行。但同时也出现了少数养殖专业户，这些 农户大多混杂在从事传统农业项目生产的农户中间，他们迫切需要防疫等方面的技术支持。 如果乡镇农技站能为这些养殖专业户提供这些方面的技术帮助，可大大增加他们的收入。但 乡镇农技站因技术人员知识结构老化等原因一般不具备这方面的技术力量，难以直接提供相 应的服务。据湖北省阳新县农业局长介绍，目前乡镇农业服务部门的主要技术人员大多是80 年代和90年代初期的农业院校毕业生，知识结构偏重植保等传统技术，缺乏动物防疫等养殖 方面的知识。不过，乡镇农技站如能通过农业技术推广网络体系为急需服务的养殖专业户牵 线搭桥，介绍有关的农业科研和技术推广机构，也可发挥同样的效果。一次，随州市某养猪 大户的猪原因不明地接连死去，将尸体送当地防疫部门检查也未能查出原因。当地乡镇政府 一位干部通过校友的帮助，将尸体送到华中农业大学解剖，很快弄清病因是猪瘟，为农民挽 回了数万元的损失。乡镇农技站若与农业科研和技术服务部门建立网络联系，为专业农户提 供技术支持，与这些农户直接前往城市寻求农业科研和技术推广部门的帮助相比，既能省时 ，又能节省费用。
[HTK]3. 克服信息不对称的不利影响的技术监督
新古典微观经济学假定，市场信息是完备的，消费者完全了解所要购买的物品的性能，但这 一假定在农业生产要素市场没被满足。对于许多农业新技术，如新种子和化肥，作为买者的 农民往往不具备有关的性能知识。因此，农民在购买这些生产要素时，极容易上当。近年来 ，农民购买假种子、假化肥的事件时有发生。中国社会科学院的朱玲研究员（2002）在吉林 省永吉县五里河镇进行农村调查时就遇到过一起劣质种子坑农事件。该镇三家子村七组农民 贾铁平承包了9亩耕地，以前种植的是水稻301号和吉丰10号，正常年景亩产1200斤。2001年 到吉林市种子公司以每斤1.4元的价格购买了泰国香米稻种，但稻子扬花后不灌浆，9亩地共 收稻谷不到3000斤，这些稻谷或空壳或干瘪，既卖不出去，也难以自食。该村400多户中有5 0户、全镇500多公顷耕地都种植了同样的稻种，遭受了同样的损失。当地农民此前在其他地 方购买泰国香米稻种使用后没有出现类似的减产现象，同年在同一块地上种植301号和吉丰1 0号水稻的农户也收成正常。因此，可以断定受害农民所购买的种子是劣质种子。但目前尚 无机构对这些生产要素市场进行监督，也没有部门在纠纷发生后进行责任认定。鉴于乡镇农 技站具有这方面的技术基础，对专业人员进行适当培训后即可履行这一职责。
（三）乡镇农技站的机构定位
在上述三项职能中，技术推广和技术监督工作的季节性很强，而技术支持的规模不大。一般 来说，在一个乡镇，履行前两项职能有1-2人即可胜任，履行后一项职能可能需要2人。乡 镇农技站不必设专职管理人员。因此，乡镇农技站有4人即可。人口较多、耕地面积较大的 乡镇，可各增加1人，总人数增加至6人。如按每个乡镇农技站5人、每人年工资6000元计报表显示，2001年12月至2002年11月的1年间J镇农技站人均工资额为4000元。因此，年 人均工资6000元在中东部地区的许多地方是能够被接受的。，工资支出总计3万元， 另有2-3万元办公经费即可满足办公需要，乡镇农技站每年所需经费总额为5-6万元。此外 ，为专业农户外出联系有关部门的差旅费可通过收取服务费予以保证。
二、乡镇农业技术推广部门的职能错位
以上是与现阶段农村经济发展的需要相适应的乡镇农技站的理想模式。但与此相比，湖北省 J镇农技站不论在职能、还是在机构、体制等方面都严重错位。
1. 人员严重超编，但从事农业技术推广服务工作的少
J镇农技站定编人数为6人，但实有人员18人，均为长期正式工，年龄最大的48岁，最小的25 岁，平均年龄36岁，男性12人。除2人为工人外，其余均为干部，其中专业技术人员9人，仅 占总职工人数的一半，大大低于1999年8月国务院办公厅转发的农业部等部门提出的《关于 稳定基层农业技术推广体系的意见》所规定的乡镇农业技术推广机构中专业技术人员的比例 不得低于80%的标准。干部中有8人是从学校分配来的，6人为专科毕业生，4人具有中级技术 职称。站机关有4名专职管理人员，1名站长，2名副站长，1名会计。
J镇没有专职技术推广人员，几乎不下田间地头进行技术指导，大多数职工都在门市部销售 种子和农药等生产资料。除发放一些病虫害防治方面的宣传资料外，所谓的农业技术推广主 要是出售化肥和农药等生产要素时向农民讲解有关的性能和使用方法，而这些知识则是农技 站人员自己看使用说明书习得的。
2. 开支严重超过预算拨款，但用于农业技术推广服务的少
J镇农技站每年的财政拨款为2.2万元，但每年的开支却在20万元以上，差额主要靠经营种子 、农药等生产要素的营业收入补充。农技站经营的种子和农药分别占该镇市场份额的80%和3 0%。此外，还经营少量化肥。2002年的营业收入为15万元。由于种子市场已放开，个体户只 要办证（每证3000元）即可经营，市场竞争十分激烈，购销价格差由市场开放前的1元/斤降 低为0.20元/斤，农技站的经营收入因此大幅下降。
J镇农技站的支出项目主要有工资（职工只能拿到档案工资的80%）、办公费（每年约2万） 、差旅费、招待费（每年约2万）、集资摊派等。每年用于印发病虫害防治方面的宣传资料 方面的费用约1万元。由于经费紧张，自1990年起就没有派人参加技术培训了。另外，站里 设有一个食堂，一名厨师，专门招待各路客人。
3. 机构庞大，但没有农业技术推广服务的专门机构
J镇农技站是由编委批准注册的乡镇国有事业单位，但站内没有设置进行农业技术推广服务 的专门机构，共设有6个农业生产资料经营点，各经营点完成上交利润任务后再由农技站统 一发放工资。之所以未实行承包制，是为了享受免税待遇。如果实行承包制，则需交纳工商 管理费和所得税等税费。
综上所述，J镇农技站的技术推广活动主要是印发病虫害防治材料，没有进行技术服务和技 术监督工作。据此，我们不难理解农业技术推广部门在促进农业生产方面具有作用，但对农 民收入增长和成本下降没有显著贡献的原因了。
三、法规与现实
乡镇农技站存在的上述问题并不全是由法规不健全引起的，相反，改革开放以来，农业技术 推广方面的立法工作受到了高度重视，政府也颁布了相关文件：1989年11月国务院颁布了《 关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》，1993年7月全国人大常委 会8届2次会议通过了《中华人民共和国农业技术推广法》（以下简称《农业技术推广法》） ，1999年8月国务院办公厅转发了农业部等部门提出的《关于稳定基层农业技术推广体系的 意见》。这些法规对乡镇农技站的职能及经费保证等进行了明确规定。
关于乡镇以上各级农业技术推广机构的职责，《农业技术推广法》第21条作了这样的规定： 参与制订农业技术推广计划并组织实施，组织农业技术的专业培训，提供农业技术、信息服 务，对确定推广的农业技术进行试验、示范，指导下级农业技术推广机构、群众性科技组织 和农业技术人员的农业技术推广活动同时还规定，村民委员会和村集体经济组织要 推动和帮助村农业技术推广服务组织和农民技术人员开展工作。。也就是说，《农 业技术推广法》赋予乡镇农技站的职能有技术推广和技术服务，但没要求其进行技术监督。
关于人员，1999年8月国务院办公厅转发农业部等部门提出的《关于稳定基层农业技术推广 体系的意见》在明确县、乡两级农业技术推广机构是事业单位的同时，要求各地按照农业技 术推广机构定性、定编和定员的规定，核定机构编制，配备专业技术人员。同时规定，乡镇 农业技术推广机构中专业技术人员的比例不得低于80%，要严格限制非专业技术人员进入农 业技术推广机构，对超比例安排的非专业技术人员要坚决清退。如前所述，J镇农技站人员 大大超编，但基本上都是分配来的，进来时有劳动人事批文。也就是说，乡镇农技站人员超 编主要是承担人员安置任务的结果。乡镇农技站人员的另一个来源（所占比例不大）是职工 家属。与其他部门一样，乡镇农技站职工也需要安置家属，在乡镇企业不发达的地区尤其如 此。在财政拨款不足，又不得不安置人员的情况下，农业技术推广部门的工作重心自然是创 收，为农民和农业服务成为其从属的次要目标。
关于经费保证，《农业技术推广法》第23条规定，各级人民政府应在财政预算内保障农业技 术推广的资金需要，并使其逐年增长；各级人民政府要从财政拨款以及从农业发展基金中提 取一定比例的资金，作为农业技术推广专项资金，用于推广农业技术。第25条规定，乡、村 集体经济组织要从所属企业的以工补农、建农资金中提取一定数额，用于本乡、本村的农业 技术推广。《关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》进一步要求适 当引入有偿服务和竞争机制，逐步改变经济上单靠财政拨款、无偿服务的办法。也就是说， 按照有关法规，乡镇农技站的经费由乡镇政府、村集体经济和农业负担。但乡镇没有稳定的 收入来源，一些地方因乡镇企业发展不景气，乡镇财政收入增长缓慢。在许多地方，集体经 济也名存实亡。在其他方面的支出同样水涨船高的情况下，乡镇政府在进行支出项目排序时 ，往往将农业技术推广排在后面，因为尽管法律规定要保证农业技术推广的经费，但没有有 效监督机制，乡镇农技站是乡镇政府的下属机构，主要领导由乡镇党委任命，即使乡镇政府 不按照法律规定拨付经费，农业技术推广部门也是不会提出异议的。由于经费难以保证，法 规规定的乡镇农业技术推广人员的各种待遇也就自然难以落实。
农村实行家庭联产承包责任制以来，农业也迅速市场化。适应农业发展的需要，乡镇农技站 除应进行技术推广外，还应根据农民的需要提供技术服务，进行技术监督。但《农业技术推 广法》没有规定乡镇农技站的技术监督职能。尽管《农业技术推广法》对乡镇农技站的人员 和经费等作出了详细规定，但并没得到落实，乡镇农技站存在的人员素质不高和保障措施不 力等问题并没得到解决。
四、改革与重建
（一）关于体制
为使乡镇农技站更独立有效地行使各项职能，在体制上应将其隶属关系由隶属于乡镇政府改 为隶属于县农业技术服务部门，即使其成为县农业技术服务部门的派出机构。这一体制变革 的好处有：第一，与隶属于乡镇相比，作为县农业服务部门的下属机构的乡镇农技站可更便 利地通过上级部门与农业科研和技术服务部门取得联系，为农民及时提供各种服务，并节省 交易费用；第二，在进行农业技术监督时，可摆脱乡镇政府的行政干扰，独立行使监督职能 。
（二）关于经费
与体制上的隶属关系的变更相适应，在经费来源方面，应实行计划单列，由中央财政全额拨 付，实行专款专用。2001年我国有个2.40万个乡，1.97万个镇，每个乡镇的年拨款按6万元 计，共需26.22亿元，仅占农业税收的5.44%。考虑到乡镇农技站可能带来的巨大效益，中央 财政支付这笔投资是值得的。
（三）关于机构和人员
可将现有的乡镇农技站一分为二，从中择优选拔4-6名技术人员，利用现有的办公楼中的 几间作为办公室，履行农业技术推广、服务和监督职能，剩下的人员利用其他办公和经营设 施，组成经营实体，继续目前的经营活动，其收入可基本维持不变。通过重建专门的乡镇农 技站，既满足了农业发展的需要，也不会损害现有职工的利益，即兼顾了效率和公平，满足 了职工普遍担心不公平的心理（张恩元，2003）。
（四）关于职能的履行和监督
与机构改革相适应，对乡镇农技站的监督管理方式也应改进，允许农民参与监督乡镇农技站 ，设置意见箱，让农民给农技站职工打分，农民对职工的打分评价与职工工资挂钩。只有这 样，才能使花农民钱的乡镇农技站真正为农民办事。
五、结语
对J镇农技站的案例分析表明，农业技术推广部门之所以对增加农民收入和降低农业生产成 本没有显著贡献，原因主要在于其没有按照市场农业体制的要求，履行相应的职责。按照市 场农业体制的要求，乡镇农技站应发挥技术推广、技术服务和技术监督三项职能，与此相对 应，可更名为乡镇农业技术推广服务监督站。为更好地履行这些职能，需进行机构改革，经 费改为由中央直接拨款保证。
参考文献
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3、彭代彦，2002(a)，《农村基础设施投资与农业解困》，载《经济学家》第5期（被人大 复印资料《农业经济导刊》2003年第2期转载）。
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