妥善化解村级债务 切实保护农民权益
（李敏 卢同郦 作者单位：湖北经济学院；湖北省委农办）
当前，村级债务问题在各地反映非常强烈。农村税费改革后，村级债务已取代农民负担成为 农村目前最突出的问题。据统计，到2002年底，湖北省村级债务总额达到200.85 亿元，村 平70.29万元；村级净负债40.84亿元，村平14.29万元，人平107元，接近2002年农业税及附 加人平76元的1.5倍。全省28576个村中，负债村达26768个，占93.7％。其中资不抵债的村5 283个，占18.5%。普遍而沉重的村级债务，给农村经济发展、干群关系改善、基层组织的正 常运转和农村社会稳定造成严重危害，损害了农民的根本利益。要巩固农村税费改革的成果 ，必须抓落实两个方面的工作：一是综合配套改革，二是化解村级债务。不解决好农村债务 问题，农村的一系列矛盾就不可能化解。
一、村级债务形成的原因
村级债务是逐步积累形成的，有直接的原因，也有隐蔽的原因。最主要的直接原因有以下四 个方面：
一是盲目投资，造成资金沉淀。上世纪八十年代中期，许多地方采取行政命令的办法，要求 村组办企业，搞开发，建基地。由于脱离实际盲目投资和管理不善，导致企业亏损，开始欠 下大笔债务。
二是超越经济实力，举债达标。“普九”达标、修路办电、计划生育等达标升级都需要村级 集体出钱出物，而村级财力有限，只有举债完成任务。特别是“普九”验收的强大压力，迫 使乡村大量向社会借贷，使村级债务雪上加霜。不少地方债务总额的一半以上是“普九”达 标债务，农民反映：“修起一个学校，背上一身债务”。
三是垫付税费，借贷完成上交任务。农民负担过重，拖欠税费逐年增加，税费提留征收过早 过急，夏征比例过高，村干部为了完成乡镇下达的税费任务和保村组运转，直接高息借贷上 交。这是近几年村级债务膨胀最主要原因。
四是高息借债还债，造成债务膨胀。有个村，1999年村级债务是30多万元，2000年50万元， 2002年初变成了70万元，每年增加二十万的债务，主要是用高息借债来还高息。全省村级债 务中约60％以上是有息借贷，其中高息借贷年利率一般在20％左右，有的高达50％以上，息 转本，利滚利，导致债务恶性膨胀。
五是村组收农民粮棉、油菜籽等事物抵税费造成亏损。由于近年粮棉价格不断下滑，农民现 今收入减少，有的农民以实物抵上交，造成账面价值高于实际价格，形成欠债。
村级债务普遍存在、而且逐年增加，除上述摆得上桌面的直接原因之外，还有不可告人的隐 蔽原因，那就是干部弄虚作假的作风问题和贪污挪用的腐败行为。
一是虚假借款骗取高息。由于村级财务管理混乱，财务不公开，有的村干部直接用白条虚编 借款，无中生有骗取高息。
二是贪污挪用引起借债。有的村干部贪污挪用了农民上交的税费，就用借款来填补窟窿。
三是收实物两头得利。有的村干部收的实物明明是低进高出，赚了钱私分，却以劳力费、运 输费、损耗费等名义做成亏损，形成借债得高息。
四是以生活招待费为名胡开乱支，到处赊账欠债。虽然早就规定取消村级招待费，但有的村 干部却我行我素，照样吃喝。还有摩托车、手机话费、请客送礼等村级财务无法开支的费用 ，都记在村里的生活招待费帐上，没钱就赊账。
村级债务问题不断恶化？固然有许多客观原因，但村干部为什么再高的利息也敢借，而且能 够借到呢？要解释上述疑问，我们首先来弄清楚以下几个问题：
一是借来的钱由谁使用？怎么用？毫无疑问借来的钱由村干部使用，办企业是由村干部定， 企业负责人由村干部派，达标升级的项目也由村干部经办，一些唯利是图的村干部借口上级 的要求，去办那些明知不会产生收益却可以为自己带来好处甚至索贿机会的企业或工程，甚 至有的村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”。
二是谁得了高息？也就是谁敢借钱给债台高筑的村组？据调查，近几年村组基本上是向私人 高息借贷，高息借贷相当一部分是村干部和亲属、甚至是乡镇干部、县里的干部到村里去放 的债。还有就是将村干部、教师被拖欠的报酬也转成了高息借贷。有些村月息达三分，一万 元借款，一年可以收回3600元利息，够一个村干部一年的报酬。于是，村干部便将自己的积 蓄借给村里，且将每年的报酬也存在村里取高息。
三是村级债务将由谁来还？农村税费改革前，村级债务从村提留中归还，“普九”债务由教 育集资还。归根到底是由农民还。
四是锁定债务保护了谁？村干部因为掌握村集体的经济大权，在农村税费改革开始时，许多 村干部就将从农户收上来的税费优先偿还自己和亲友的部分借款，既得了高息又降低了风险 。留下的债务就由村里负担。债务被锁定的，主要是一些普通农民。税费改革后，锁定债务 成了村干部不向普通农民还债的挡箭牌，而不少村干部却以“其他开支”的名义从村里偷偷 取回自己借出去的钱，利息依然挂在村里的帐上。
还债有渠道，又可以得好处，所以村干部敢不断高息借债。这是农村债务恶性膨胀的助推器 ，也是农村债务难以化解的“拦路虎”。
二、村级债务造成的负面影响
日益恶化的村级债务问题影响基层组织的正常运转，导致干群关系紧张，严重阻碍农村税费 改革各项政策的落实，成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐患，成为引发农村新 的矛盾和纠纷的重要源头。
一是直接影响农民的生产和生活。村级债务与农民利益密切相关。村级债务相当一部分 是涉及向农民的借贷，村级债务锁定后，许多农民不仅得不到利息，连本金都要不回，有的 无钱购买化肥、种子等生产资料，有的春节无钱购买年货，不少家庭影响建房、子女结婚， 有些家庭甚至影响子女上学、外出打工，最惨的是无钱治病。
二是阻碍农村税费改革的巩固和深入。村级债务除了一部分是向信用社、银行的借贷外，剩 下的都是民间借贷，其中相当一部分是向村民的借款，涉及到的农户多、数量大、面很广。 实行税费改革后，通过规范与减轻农民负担，村集体没有可能从农民那里提取费用用来化解 村级债务，向农民欠下的借款无力偿还。虽然现在农民承受的负担都改成了税，但农民只认 一个理：欠债还钱。村集体欠农民的债不还，农民势必以债抵税，农民欠集体的债不还，必 将会影响基层组织的运转，必然会出现新的借贷，形成恶性循环。
三是恶化农村发展环境，妨碍农村经济增长。一些债务数额较大的村，利息负担越背越重， 基层干部精神压力很大，整天被债主所逼，收款时节和春节前根本不敢回家。村干部整天穷 于应付村级债务问题，没有精力创新路、求发展。沉重的债务也使村级集体对生产、公益事 业投入减少，无法进一步改善条件，优化发展环境。
三、当前化债面临的主要困难
化解村级债务，上级有过部署，基层也一直在积极探索，取得过一定的效果。但当前化解村 级债务工作还面临着新的困难和压力。
一是债务总数额继续上升。全省村级债务、债权、净债务基本上是逐年增加。从债务来看， 1998年为185.18亿元，村平56.73万元；2002年达到200.85亿元，村平70.29万元。从债权来 看，1998年为143.14亿元，村平43.83万元；2002年达到160.01亿元，村平56万元。从净债 务来看，1998年为42.04亿元，村平12.88万元；之后的两年，净债务有所下降，2000年为25 .25亿元，村平7.76万元，比1998年减少5.12万元；2001年净债务又开始上升，2002年在上 年增长较多的情况下继续大幅度上升，总额达到40.84亿元，村平14.29万元，总额比上年增 长48.24％，村平增长63.88%（农村税费改革中，合并村组后，全省村数有所减少1998年为3 2648个，2002年为28576个）。
二是化债的途径越来越少。随着形势的发展，以前的化债措施和办法效力降低了。如盘活资 产偿债，很多地方集体资产资源能卖的卖、租的租，拍卖、租赁经营权一般都在8到10年， 甚至更长。税费改革后，机动地、渔塘等资源都要据实纳税。靠盘活资产资源偿债的空间有 限。
三是化债缺乏资金来源。首先，集体经济发展困难，偿还能力差。大多数村缺乏经济增 长因素，有的入不敷出，还需靠借贷维持。2001年，全省31521个村中，当年有集体经营收 益的村仅18302个，占58.06％，其中集体收益5万元以上的村仅占22．9％；当年收不抵支， 入不敷出，没有收益，完全靠借贷维持运行的村8214个，占26.06％。其次，农村税费改革 后，村级开支缺口增大。一般村可用资金只有2－4万元，所有收入保运转都困难，没钱化债 。第三，“两税两附加”实际上难以全额征收到位，一般都有10-20%的尾欠，有的地方“附 加”被抵扣，村级可用资金落空。
四是债务硬，债权软。目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”， 越往后越难化解。村级债权70％左右是农户欠款，欠款农户有的已迁走，有的人已去世，有 的缺乏偿还能力，相当部分债权可能成为呆死悬帐。
五是高息借贷多，利息沉重。村级债务的来源主要是银行、信用社、农村合作基金会贷 款和向个人借款，这些债务都要支付利息，特别是民间借贷，大都是高利息，年息一般在18 %至36%，甚至更高。即使不增加新的借债，高额的利息也使债务总额不断增长。
四、化解村级债务要解决的思想认识问题
村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影。涉及到干部的利益，涉及到干部的作风，涉及 到债权债务的互相联系，涉及到村集体资产的处置。化解村级债务涉及面广，政策性强，工 作量大，矛盾集中，许多问题解决起来难度很大，不少干部尽量回避。要妥善化解村级债务 ，首先要解决思想认识问题。
一要改变政绩观念，这是最关键的。村级债务大多是多年累积而成的，由于近几年村干部变 动频繁，现任村干部“新官不理旧债”，对过去的债务不打算偿还。税改后，村级开支缺口 增大，有的村干部只顾眼前，为了应急，什么债都敢借，什么钱都敢用，也不考虑能否偿还 。对欠银行和财政的钱更不打算还。要树立“减负就是增收、化债就是政绩”的观念，把化 债工作纳入干部考核的重要内容。对化债措施不力，任期内村级债务不减反增的县乡党政主 要领导和分管领导，不能提拔重用，以此加强干部化债意识。
二要统一各方对化债的认识。对化债工作，干部和群众的认识和要求距离大，甚至对立。群 众主要想的是“清理财务”，减轻负担，拿回本金；干部主要想的是“清收欠款”，减轻压 力，甩掉包袱。要处理好化债和财务公开的关系，以清财为突破口，坚持以清财带动化债， 同时不能认为农村债务问题完全是干部作风问题。统一思想，目标一致，才能充分调动干部 、群众化债的积极性。
三要明确清欠的重点对象。村级债权中农户欠款比重较大，村干部对清收农民历欠的要求 比较强烈。不能把化债等同于清欠，更不能把集中化债变成突击清欠。要坚决执行国务院“ 暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠”的明确规定。清收欠款应主要是清收国家干部 、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款。对农民个人的税费尾欠，要区别情况，合情 处理。
四要妥善处理乡镇与村级债务关系。要优先处置好国家拖欠村集体和村集体拖欠农民的债务 。对于农村税费改革前村级上缴乡镇的乡统筹、集资等费用尾欠，先作挂帐处理；乡镇向村 级超提超用形成的欠款，要限期退还给村。乡级债务不得分摊到村级偿还。乡镇平调、截留 、挪用村级资金，无偿和低偿占用村级资源的，要限期退还。
五、化解村级债务要坚持的原则
化解村级债务工作政策性强，要实事求是，积极稳妥地进行。要确保农村社会稳定，避免工 作失误引起风波，必须坚持如下原则：
一要坚持民主、法制的原则。要发扬民主，尊重群众，相信群众。要严格依法办事，规范政 策行为。在制定化债措施和方法时，必须与现行的土地承包、农民负担、税费改革等农村法 规、政策相衔接，严格掌握政策界限，切实维护农民和债权人的合法权益。特别是不能违背 农民意愿，采取调整或收回承包地，重新丈量土地，重新计产、计税等办法，来增加集体收 入和逼迫农民还债。
二要坚持公开、公正、公平的原则。把化解村级债务与推进村民自治、推行村务公开结合起 来，广泛发动群众参与、监督化解债务的全过程。清查债权债务、制定化债方案，确认审核 结果，都要经群众讨论，结果要张榜公布，接受群众监督。
三要坚持减轻农民负担的原则。要充分考虑农民的经济承受能力，量力而行，杜绝强行逼债 。要落实债务主体，不能简单地把债务平摊到农户，要防止把一些不合理的债务合法化。村 级不能借化解债务为名，擅自立项筹资偿还债务，也不允许利用“一事一议”的名义，立项 向农民筹资用于还债，更不能按人头和田亩分摊债务到户，增加农民的负担。
四要坚持实事求是，因地制宜的原则。要从实际出发，清收债权要先易后难，先急后缓，循 序渐进。偿还债务要坚持“先个人后单位、先还本后付息、先群众后干部、先村内后村外、 先借款后一般往来款”的工作程序。杜绝借新债还旧债现象。
六、化债的主要途径和方法
湖北省各地在实践中探索了许多行之有效的化债方法，主要有：
一是削减高息减债。村集体所欠的民间高息借款，从借款之日起，按照银行规定的同期同档 利率，统一降息换据；对过去已付利息的高出部分，冲抵本金。向农村金融部门的借贷款， 利率超过当时人民银行法定利率的，也按规定程序降下来。
二是清收债权还债。单位和个人拖欠村集体的款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行 清收。对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，限期、逐笔、逐人清收。 对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，申请法院依法清收。对单位和个人长期占 用集体资金谋取私利的，上级组织除责令其归还本息外，还依法追究责任。对农民个人税改 前的税费尾欠，除农民自愿偿还外，今年继续执行暂停收取政策。
三是结对抵冲销债。村集体与往来单位或个人形成的“三角债”、“四角债”，在协商自愿 的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度 。
四是划转债务降债。以村集体名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划转给企业偿还。企 业已合并、转制的，由新企业负责偿还；企业已经租赁经营的，从租赁费中划转资金偿还。
五是盘活资产还债。村组集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产，以及“四荒”资源 ，进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用， 筹集资金还债。
六是落实减免政策清债。对不符合政策规定的债务，按照程序核销，不再向农民追缴；对符 合减免规定的税费尾欠，办理减免手续；对确无还款能力的军属、烈属、特困户，经村民代 表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予减、免、缓。
七是发展集体经济化债。这是化解村级债务的治本之策。充分发挥本地资源优势，大力发展 特色产业，通过为农民提供产前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体 化债能力。
八是干部退赔减债。在债务清理中发现原任和现任干部贪污、挪用、虚报冒领等违纪违规资 金，要限期退赔，用于偿债。某市化解债务1.3亿元，其中惩治腐败、清退违规资金化债564 2万元，占化债总额的40％还多。
九是核销减债。经清查不实的债权债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，从村 级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以 核销。
七、加强农村财务管理杜绝新增借债
过去村级财务前清后乱，村级债务前化后增，越背越重，很大程度与农村财务管理不完善、 不公开有关。农村税费改革后，精减了村组干部，取消了由农民出钱出物的达标升级活动， 解除了村组干部收取税费的任务，规定村集体举办公益事业，必须量力而行，有多少钱办多 少事。从制度上消除了村级债务形成的原因。目前要堵住村组乱开支的源头，杜绝新增借债 ，关键是加强农村财务管理。有效的措施是全面推行村级资金、帐务委托乡镇经管站（会计 服务中心）代管制度，村级成为报帐单位。吸取过去债务形成的教训，建立村级债务档案， 应明确要求：今后村集体不准为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费 ，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准报销村级招待费，不准超编超 标增发村组干部补贴。村干部擅自借款发生的债务，要按照谁借款谁负责还款的原则处理。
八、化债要自始至终保护农民权益
化解村级债务涉及农民群众的切身利益，没有农民群众的理解和参与，不可能取得成功。 化债要抓住三个关键环节：一要清查核实过去的债务，二是要杜绝新增借债，这是锁定债务 的关键。三要逐步化解债务。这三个关键环节都要依靠农民群众，切实保护农民权益，才能 充分发挥农民群众的化债积极性和创造性。
一是相信群众，把政策交给农民。认真做好深入细致的政策宣传工作，把化债的指导原则、 方针政策和具体规定宣传到户到人，做到家喻户晓、人人皆知。
二是在债权债务的清查核实时，每个村都要成立有村民代表参加的清查小组，依靠农民进行 清理。要注意听取农民的意见，对农民反映的突出问题，要重点进行清查。清查的结果要经 过村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查，并将审查的结果公开，张榜公布，农民有异 议的和反映突出的问题要进一步调查核实，最后召开村民大会或村民代表大会予以确认。实 行“三榜定案”。
三是在制定化债措施时，要符合农村实际和农民意愿，认真征求群众意见，得到农民认可， 取得大多数群众的支持。在实施各种化债方法时，更要保护农民的财产，保证农民的人格尊 严和人身自由不受侵犯。坚决打消干部希望用强制手段清收农民（特别是有一定偿还能力的 农民）欠款的想法，决不能把化解村级债务变成用司法手段向农民清收税费尾欠的一个借口 ，不准动用司法手段和行政“小分队”到农民家收取税费。否则要追究相关人员的法律责任 。
四是在推行“村帐站管”时，要坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪 用、侵占村级资金。要发挥村民理财小组的作用，村级重大财务开支须经村民大会或村民代 表会议讨论通过后方可实施。
九、国家扶持村级化债的政策建议
村组是农村社会最基层的组织，要彻底化解村级债务，离不开国家政策的扶持。税费改革后 农村的各项管理更加规范，减少了新增债务的因素。随着各项配套措施的推行，将大大减轻 乡镇、村组和广大农民的负担，节省村级支出，为化解村级债务创造了条件。为进一步加大 国家政策对村级组织的扶持力度，建议如下：
一要调整财政收支体制，加大对村级转移支付力度，做到财力下移，缺口上移。尽快将农业 税改为农村发展保障基金，即农业税不是用于县乡财政养人，而是专项用于发展农村公益事 业和农民社会保障，用于救助农村贫困群体。
二要加大农村公共产品建设力度，迅速改善农村教育、医疗卫生、公共道路、水利设施、喝 水用电等方面的条件。
三要加强对农村的金融支持力度，每年给予一定额度，按照程序核减村级已倒闭企业拖欠金 融单位的呆、死账。
四要改革农村土地利用和征用政策，允许农民休耕，对休耕的土地免收税费，使土地真正成 为农民的财富来源，而不是负担的源头。
五要改革乡镇管理体制，将乡镇政府改为县政府的派出机构，使其转变职能，大幅度精简机 构和人员。
参考资料：
1、《湖北省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》（鄂政发［2003］21号）。
2、《湖北省化解村级债务现场会参考资料》。
3、贺雪峰：《乡村债务》。
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