二元结构背景下的农民工权益与社会管理改革
----40村农村经济与农民外出就业 农民工权益的调查与思考
（崔传义 作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
一、调查思路：从二元结构、农民工权益看管理体制问题
“农民工”最初指进入乡镇企业的农民，后来变为主要指数以亿计的农民外出就业、进城务 工。农民跨区域流动、进城务工，由出于打工挣钱的个人行为，形成了走入市场、向非农产 业和城镇转移的潮流。他们流动在城乡工农之间，适应工业化城镇化的需要，也关系“三农 ”问题的解决。我国的贫穷落后是因为二元经济结构中滞留于农业的农民和农业剩余劳力太 多，在城镇工商业的人太少，但社会管理制度上农业户口的人却不能自由流动迁移变为城镇 人口。从这个意义上说，农民进城务工，也是走出城乡隔绝的二元经济社会结构的举动。农 民是转移的积极力量，农民进城务工、跨区域流动，与计划经济下形成的城乡二元体制发生 冲突，而管理体制改革滞后，形成对农民流动的限制、歧视和权益损害。
2003年1月国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（以下简称 “国办通知”），提出多方面的政策。其核心内容是：“取消对企业使用农民工的行政审批 ，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，”“取消专为农民工设置的登记项目，……各 行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民要一视同仁。”这些政策， 贯穿着破除城乡身份，就业融于市场，保障民工权益，促进农民进城的思想，体现了市场经 济和城镇化的发展方向，也显示出社会管理改革的方向。
为了解农村劳动力外出就业的新情况，了解国家近年有关农民进城务工就业新政策落实的情 况和问题，今年春节前后（寒假期间），我们组织中国农业大学48位出身农村的学生，回到 自家所在的村，利用农民工集中返乡探亲的机会，进行农村经济、农民外出就业、农民工权 益的调查。调查中访问村干部，了解自己家庭（或最熟悉农户）的经济和就业、收入情况， 召开村里各拨外出农民工参加的座谈会，对一位至多位农民工进行家访。
调查显示，外出就业对农区农民的生存发展，起着不容忽视的作用，对近1/3的农户家计则 起决定性作用。但农民工合法权益受侵犯的问题大量存在，非常突出。虽然“国办通知”下 发，但存在宣传不够、执行打折扣的情况。我们感到，从农民进城务工、跨区域流动遇到的 阻碍，农民工权益遭受的侵害，可以看出管理体制存在的问题；只有解决诸多实质性问题， 实现管理体制的改革创新，才能解决对农民工权益的损害问题。
二、当前农民进城务工、跨区域流动就业的态势
1、外出就业、进城务工人数继续增长, 但农民依靠市场自主就业已积以时日，近期没有出 现过猛增长，不必担心放开政策会出现农民进城失控。各村调查反映,外出就业“人 数越来越多”,90年代初，或是七、八年前，一村外出仅几人、十几人，现在发展到几十人 、数百人。42个村的外出就业人数与2001年相比，只有2个位于县城和中心镇的村，外出人 数有所减少，9个村外出人数基本持平，31个村外出就业呈继续增长态势。增幅多在6-8%。 那种担心国家取消对农民流动就业的限制和歧视性收费，会出现外出就业过分增长的现象， 没有发生。其原因是，前些年农民流动早已冲破城乡和区域分隔的壁垒，与自主用工的企业 ，形成由供求关系决定的市场化就业。那些对他们的限制、歧视、额外收费，并不能挡住流 动，即便是收容遣送农民工，也是送回去又出来。外出就业有了较大规模，信息来源增加， 农民也懂得了按需流动。外出就业增长主要取决于城镇和发达地区就业机会的创造。而政策 调整使农民外出环境改善，降低了就业成本(全国统算农民工年减少40-50亿元办证收费支出 ) 。
2、农业户口、没有务农经历的初中毕业生不断加入打工行列，外出就业群体有低龄化趋势 ，常年在外就业的占绝大多数。调查反映, 外出就业人员“年龄越来越轻”，新加入 打工队伍的，多为初中毕业生，同时女性外出增加，成户外出增加。一些十六七岁的未成年 人，因上学收费多或升不了高中，家庭经济困难，看到外出能挣钱，就不再继续求学,初中 毕业甚至未毕业就外出就业。他们虽无务农经历，却有城乡两种户口制度下的农民身份。 外出就业群体低龄化，更要求加强对他们的权益保护。农民工常年和绝大部分时间在外就业 的，约占70-80%，有的人几年未回乡，村民说他们已不再是“农民工”。
3、就业竞争激烈，虽然就业领域在扩大，小部分人就业层次有所提高，但仍以低层次就业 为主，工资水平基本没有上升。一些农民工春节前刚回家，就准备外出，怕外出迟了 就业机会被人抢去。前些年外出人数少，工资水平高 ，月收入可拿七八百元，近年同样的 工作，仅能拿五六百元。一些农民工工资上升，是因技术熟练程度提高。一部分人已成为企 业的技术员、管理人员，有的变为城市的投资者，但比例很小。
4、中西部地区半数左右的村, 农民外出就业在县内和省内的少，以到省外和沿海发达地区 的城镇就业为主。这表明，我国东、中、西部地区城市拉动农村劳力转移的作用强度 有很大差别。如河南省光山县北向店乡胡楼村，出县就业550人，其中出省就业400多人，以 外出时间划分，常年外出350人，大部分时间在外，农忙短期回家的180人，偶尔外出的二三 十人。广西罗城县龙岸乡百源村出乡就业267人，其中乡外县内16人，县外省内62人，出省1 89人。安徽省涡阳县城关镇长青村，出乡就业95人, 其中乡外县内就业25人，其他70人均出 省。农村劳动力主要向沿海发达地区和城市流动的趋势没有改变。
5、在农区农村三元就业与收入中，外出就业所占比重超出一般估计所显示的份量，在 非农就业上超过乡镇企业，在现金收入上超过农业。调查村主要分布在农区，农民的 就业与收入，呈现大农业、乡镇企业、外出就业三元发展格局。除了2个城镇边上的村、2个 农牧业为主的村外，30多个村基本是1/4左右的劳力外出就业，青年人大部分外出就业。农 户收入，多数村是来自农业的占一半(人均从大农业获得纯收入七百到一千多元。农业结构 调整在农户收入上产生明显效果、人均农业纯收入达千元左右的村，比例仍然较小，而且受 市场影响很不稳定)，来自非农产业的占一半。多数村，农户吃饭靠农业，现金收入大部分 来自非农产业。农户来自非农产业的收入，大头是外出就业。有30%以上的农户以外出就业 为主要经济来源。一般统计的缺点，是没有区分农区与发达地区和城市郊区 ，掩盖了外出 就业在农区农民就业与收入中所占的份量，同时往往只计算外出就业寄带回家的收入，不计 算他们即使不外出也要自我消费的部分。
6、外出就业促进农村社会开放，对教育、婚姻、计划生育等产生多重影响。农 民和村干部，谈起外出就业就比较兴奋，称打工农民从外部给村落带来生机、信息，人们的 观念在变。一村出去四五拨，七八拨人，加上零散外出，与天南地北建立了多种联系，使偏 僻的村落与工业化城镇化现代化发展联接起来。外出就业对农村教育的负面影响，是一些农 村十六七岁的未成年人，初中刚毕业或未毕业，就在打工挣钱诱惑下外出。原因是农民收入 低，上学费用高，初中毕业上不了高中，又缺乏与初中衔接的职业教育，以及父母外出孩子 缺乏管教，产生厌学。而正面影响是长期和深刻的，外出民工开阔了眼界，同外界相比感到 自身技术、知识缺乏，会在适当时机参加培训，也教育子女好好读书，重视人力资本投资。 目前外出就业对婚姻的影响大于计划生育，但由于体制限制迁移，农民工的市民化程度低， 对两者的影响较小。
三、农民进城务工权益存在的突出问题
1、对农民进城就业的政策限制基本突破，但就业歧视仍有存在，就业的公共服务歧视基本 未变。一些城市按照国家规定取消了对进城农民的就业控制和行业、工种限制，这是 一个进步。但对进城农民和城镇居民就业仍有不公平对待的问题，如一些城市政府限定企业 先招收城镇劳动力，后招收农民工，硬性限制企业使用农民工的比例，对农民工就业变相收 费（把以往对农民工的几证收费，变为向企业按招用农民工的人数收费，或对农民工租房加 收管理费）。城市公共就业服务、政府举办的劳动力市场场所，仍只服务于城镇居民，不向 进城农民开放。一个特大城市，政府办了现代化的劳动力市场，网点分布于城市各个区县， 用工信息来自众多企业，求职者进入一个市场网点，就可上网查出全市入网企业的用工信息 。但在劳动力市场大门口，却赫然写着“外来农民工不得入内”。370万外来农民工在该城 市工作，却不让存在一处农民工可进入的劳动力市场。有的城市，形成了自发的农民工劳动 力市场，虽然也存在问题，但农民能从那里找到活计，经久不衰，有关部门不是去帮助管理 和完善，却要予以取缔。城市有免费为城镇居民、下岗职工、毕业生提供的就业市场，却没 有甚至不许有农民工可进入的劳动力市场，表明了城乡二元分割体制的鸿沟、对农民进城就 业的歧视。由于缺乏公开合法的农民工就业中介服务场所，带欺骗性的中介组织得以活动。 4个村反映外出农民上了这种中介组织的当，有的被以介绍工作为名，骗入传销组织。
2、就业中农民工权益被侵害问题极为突出，大量用工单位不与农民工签订劳动合同 ，80%的村反映拖欠工资问题，劳动条件恶劣，职业病、工伤事故多有发生，却很难求得政 府公共管理部门的保护。劳动力市场是劳动者与企业的双向选择，达成协议进入企 业就业，则是人力 资本与产业资本的合约。在农民与企业的关系上，农村反映最强烈的是拖欠工资问题。42个 调查村中，有34个村的外出农民工反映工资被拖欠和克扣问题，占调查村的81%。有些村半 数农民工被拖欠工资，有的村90%以上的被拖欠工资。访谈的48个外出回乡的农民工，有1/3 的人在春节前后讨要被拖欠的工资。拖欠和克扣工资的问题，不仅在农民工较集中进入的沿 海发达地区和城市存在，在中西部地区及乡外县内的流动就业中，也是一个突出问题。建筑 业、矿业和小企业拖欠工资问题尤其突出。拖欠、克扣工资的形式，有的是建筑业包工头在 工程完工后拒发工资，有的拖欠工资发给回家路费，有的连路费也不给。有的是企业向民工 收取七八百元到二千元的押金，或扣押一两个月的工资，也有的是企业一年中平时只发给民 工生活费，把大部分工资扣在老板手里占用，并随时找借口处罚民工、克扣工资，如果农民 工对企业不满意，要离开，那已做几个月的工资也就拿不到了。拖欠工资的数额，有的是一 个工程、几个月的工资额，有的积累了几个年头。据几个村计算，相当外出就业年净收入1/ 4的工资额拿不到手。农民说，只是出去做工，出了力，受了罪，却不开工钱，还做这工干 啥。
河北沧县李二庄的调查说：“我们村出县打工的都有拖欠工资收不回来，多的七八千，少的 两三千，其中80%以上不可能收回来了。即使在县内打工的，也有一半以上被拖欠工资。” “农民不懒惰，大多数吃苦耐劳，劳动条件差点没关系，甚至工伤赔付不合理都没关系，只 要自己小心点就行了，有的人几年前签过‘生死契约’，但是他们怕克扣、拖欠工资，怕辛 苦一年连来回路费也挣不回来。”该村目前以农业为主的劳动力竟达90%，调查那些在家中 没活干而没出门打工的人，发现这些人大多在30-40岁之间，均有过在县内或县外打工的经 历，他们现在不出去打工，主要是怕，怕克扣、拖欠工资，怕外面不安全。
劳动关系不仅有农民工与企业的关系，还有负有责任的政府与劳资双方的关系。问题是农民 工讨要被拖欠工资处于软弱无力的地位，向政府有关部门求助，多被推诿开。河南新密市王 沟村农民工说，老乡在外打工最头痛的是老板拖欠、克扣工资，怕用自己的血汗换不来钱， 而打工的乡亲几乎都有这类经历。“欠钱的是老子，讨钱的是孙子”，往往讨要数次、十几 次没有结果。上访政府主管部门，得到解决的为数较少，大部分得到的回答是没有签订劳动 合同，不予受理，或是欠资千元左右，不屑受理。但没签合同，一方面是农民缺乏自我保护 意识，“咱这老实人，走到那儿干到那儿，也没有想着人家会骗咱”，另一方面，多数情况 是农民工要签合同，老板不签，说要签就到别处干,民工哪里都多的是。他们说“现在工作 不好找，怕老板嫌烦，不叫在那儿干，口头协议协议就妥了”。也有的反映，打工地的政府 不公道，包庇拖欠工资的老板。正常渠道解决不了，就采取集体罢工、群体闹事等办法。被 拖欠工资的农民工欲罢不能，找政府，找法院打官司。为讨要工资，在县内打官司上诉费花 200元，写诉状花一两百元，在打工地连个讲理的地方都没有，只能自认倒霉，但心里忘不 了这笔帐。很多人感慨上告无门，孤立无援。
劳动条件恶劣，隐性健康损害，职业病和工伤事故时有发生，工伤赔付不合理。小的工伤自 费医疗，大的工伤，被机器压掉一只手，关系年轻人一辈子的生涯，而一只手仅值一万多元 钱，被伤害者在厂里闹着不走，反遭一顿毒打。沧县李二庄三个16-17岁的孩子到天津一商 家打工，给安排的住处狭小，不通风，全部因煤气中毒身亡，当地法院以证据不足不予受理 ，只能私了。
3、与对农民就业歧视相连的是就学歧视，一些地方没有很好贯彻多渠道解决农民工子 女接受义务教育的政策，甚至违背政策继续实行公办学校对民工子女入学多收费，个别地方 简单粗暴关闭农民工子女简易学校。调查反映，一些城市对政策落实得比较好，把 民工子女 纳入了义务教育的服务范围，对社会力量举办的招收民工子女的简易学校，承认、引导、管 理、服务，在办学场所、教师培训、学校管理以至财力上给以扶持。对可能成为城市小市民 的儿童少年尽责，也促进农民工与就业地亲和，利于经济发展、社会安定。但是，一些地方 执行政策打折扣，甚至违背政策。一是公办中小学校向农民工子女额外乱收费的现象，并未 停止，交借读费小学每学期少的200元，多的400-500元，还暗示要拿不成文的一次性赞助费 ，小学1200元，初中几千元不等，不然就以学生名额已满拒收。二是对招收民工子女的简易 学校，采取不承认、排斥甚至扼杀政策。华北地区某大城市，明明有几十所民办的民工子弟 小学，有关部门却称不存在，成为无人过问的边缘学校。另一个大城市，有300多万农民工 ，15万多民工子女，其中八九万民工子女是在民办简易学校就学。该市一个区有50多所民工 子弟小学，近万名民工子女就读。这个区前年秋季就开始着手关闭打工子弟小学。民办简易 学校的创办者认为这不符合原国家教委和公安部1998年的有关规定，在学生家长支持下坚持 办学，抗争了半年，适逢全国“两会”开会期间代表们强烈呼吁，一些打工子弟小学才保留 下来。今年“国办通知”对农民工子女简易学校提出了明确的政策，该区却将几十所这类小 学一律关闭。一些被关闭的小学又到附近区县办，学生被迫远距离上学，有些学生回乡，也 有人失学。群众不明白城市政府为什么不执行国家政策，这样冷漠、折腾农民工子女简易学 校。其实质在于，子女进城标志着农民工向城市的移民倾向，而城市只想利用农村劳力，不 愿让农民进城定居，彻底打破城乡分割的格局。
4、社会管理严重歧视农民工，不仅社会保障、住房、户籍制度上歧视、阻碍农村劳动 力向城镇转移，而且把进城农民工视为影响“管理秩序”的因素、收容遣送的主要对象，危 及他们的人身自由和安全。进城农民工已是城市和发达地区经济建设离不开的重要 力量，是 建筑业和一些制造业、服务业的主力，但被排斥在城市社会生活之外。一些城市只想取外来 农村劳动力之利，不愿让他们进城安居，承担养老和子女教育的义务。户籍制度上，公安部 提出以在城镇有稳定职业、收入来源和稳定的住所，作为取得城镇户口的条件，而多数地方 却把“稳定的居住场所”改换成“在城镇购买住房”；放开小城镇户口，也是只对当地农民 开放，不对外来农民工开放。社会治理上，把农民工作为不安定因素，一旦整顿社会秩序， 就把矛头指向农民工，强制审查，收容遣送。重庆市荣昌县杜家坝村的农民说，外出务工一 般都需要身份证、外出务工证、暂住证、健康证、所在工厂工作证这五种基本证件。未婚妇 女还需办理未婚证，已婚妇女要办婚育证。在家乡和打工地两头办证花“冤枉钱”。当地派 出所不定期的到工厂抽查外地打工者，若被查出“五证”不全，则会被送到收容遣送站。在 收容遣送站里，打工者常被负责看守的保安随意打骂甚至没水喝。被关押的打工者，如果能 拿出200-300元，则可被释放，否则就会被遣送原籍。河南省新密市大隗镇王沟村在北京打 工的老乡说，在北京一听说开什么会，走在街上就提心吊胆的，恐怕被收容“筛沙子”。一 位农民说：“去年俺在北京建筑工地上干了几个月都没上过街，好不容易赶放假的一天到街 上看看咱打小就念叨的人民的首都。或许是太高兴忘带暂住证了，还是因为一脸民工相，刚 在街上转一会儿就被查住了，二话没说就把俺往车里塞。俺是来打工来了，又不是定时炸弹 。俺好解释，打电话让老乡把俺的证件送来才被放了。把俺好一顿训。这次虽说没把俺收容 了，可心里老不是个味。俺靠力气挣钱咋就恁下贱呢？北京在俺心中的好形象一下就没了。 ”农民还反映，穿的寒酸点，就在街上老被查，另外，收容费太高，这根本就是乱收费。
5、城乡供求脱节的培训不对路，有的打着培训名义诈骗钱财，农民找不到能获得实 用技术的价格便宜的培训。农民外出就业受过培训的为数极少。在河北省沧县李二 庄，调查人问农 民外出就业是否有过什么培训，比如安全防范、劳动条例等，农民说，什么培训也没有，一 去就干活，干这么多年了，还没听说有啥培训。打工的年轻人多数为初中毕业，没有技术， 体力活干一天下来很累，很少看书报杂志，其实他们不是不想培训，艺不压身，谁不想学门 技术养家糊口。但一是培训要钱，二是真正实用的技术太少，如有的想参加建筑业有关磨板 技术的培训，可惜没有，不可能都去学电脑、学驾驶。有的打着培训名义诈骗钱财，他们“ 强烈建议”本地政府组织一些实用技术培训，最好是免费的，即使收费也不要超过100元。 目前不发达地区出现了一些培训机构，但培训往往不对路。苏北培训服装缝纫技术用的是家 用缝纫机，而苏南企业是机动缝纫机，学了无用，苏南照旧缺缝纫操作工。
四、权益缺失的管理体制原因与社会管理改革
当前农民进城务工、跨区域流动就业处在矛盾状态：一方面想外出就业挣钱，一方面权 益受损害，无法得到保护。有文化的年轻人编了打油诗:“打工确是苦又难，权益保护是哪 般？民工虽洒血和汗，总比在家只等闲。”这就是说，农村富余劳动力外出就业总比闲在家 里好，只是权益保护状况那般的差，他们呼吁权益保护。
农民外出就业权益受损害，有着经济文化社会的多种原因，而起主导作用和群众寄予希望的 是政府。目前政府在权益保护上存在两大问题：一是政府自己的一些行为直接侵害了农民的 权益，或是行政不公平造成对他们的歧视。问题还在于，国家正在按照市场经济、城乡统筹 的原则调整政策，革除那些限制、歧视农民就业转移的政策，但一些地方和管理部门没有随 着政策调整发生转变，自觉不自觉地做着损害农民工权益的事情。二是政府没能承担起应有 责任，解决社会上侵害群众权益的问题。总之，农民工权益受损害，主要是管理体制的原因 。从农民工权益保护的角度看，社会管理要解决以下问题：
（一）农民工权益被损害的体制性原因，是计划式、二元分割式、防范式的管理俞 德鹏、赵树凯1998年、1999年把对农民工的管理概括为计划式、防范式的管理。， 有背于市场经济、城乡开放
前些时候一些城市对农民流动就业的管理，造成对农民工权益的诸多损害，一个重要原因， 是社会管理体制和方式没有适应经济改革和市场化就业而变革。
1、计划式管理。如对农村劳动力流出流入的数量，进行“指标控制”，并由行政 审批。企业使用农民工，不经行政部门审批，自主用工，就被作为“私招乱雇”查处。农民 外出就业，开始搞“就业许可证”，后来在流出地搞“外出务工证”，流入地搞“外来人口 就业卡”，通过发证发卡，进行控制。同时还要办暂住证和其它证。调查村的农民说，没有 七八个证，就不叫农民工。和改革前的粮票、油票、煤球票、副食品票，是票证计划管物一 样，这种就业的行政审批，发证管理，是对农民外出就业的计划式管理。然而，在多年的经 济改革中，一方面，农民在获得承包土地自主经营和收益权的同时，打破了农村集体劳动方 式对农民个人劳动力的控制和统一支配，解放了农业富余劳动力，农民个人获得了自主支配 自身劳动力的权利，包括寻求就业、外出打工的自由，成为广泛的劳动力供给的市场主体。 另一方面，大量涌现的个体、私营、股份制等民营企业，日益增多的“三资”企业，继而是 改制企业，产权明确、自主经营，自主用工是它经营权利的一部分，成为劳动力需求的市场 主体。供需双方各自考量、相互选择，就业、用工成为农民与企业当家作主、自我决策的活 动空间，达成市场机制的就业。这就使就业的行政审批、计划式管理失去了微观基础。勉强 实行这种管理，不可能阻挡农民的流动、市场化的就业，只是找麻烦，损害企业用工权, 在 办证收费中损害农民工权益。这种就业的计划式管理，初衷是使劳动力流动“有序化”，但 是，政府并不可能掌握众多企业的多样人力需求，不可能掌握众多农村人的情况和个人偏好 ，更不可能越俎代庖，使之跨越城乡、区域对应结合。相比于置身市场的企业、农民，政府 对微观信息，知之更少，市场就业难免有不确定性和盲目性，而政府对企业和个人就业的干 预盲目性更大。这种就业的计划式管理，还期望以行政方式管住一切就业活动，与企业和农 民的自主权相违背，是实行不了的主观设计，不过是向市场经济转变过程中计划体制在就业 管理领域的残留。过去计划经济由行政控制一切、组织一切、安排一切，是一种有序，但那 是一潭死水、没有效率、扼制人的积极性创造性的秩序。人是最活跃的经济主体，企业是市 场经济的主角，在新的情况下保留对就业的计划式管理，只能是扰乱市场内在的机制和秩序 ，影响经济活力和农民工权益。
2、二元分割式管理：以户籍制度为基础、把城乡分割式的二元社会管理延伸为城镇内部的 二元社会管理，是损害农民工就业权益和其他社会权利的又一原因。相比于经济体 制改革、 就业机制的变化，城乡二元社会管理体制的改革严重滞后。改革前，城乡居民被严格分为非 农业、农业两种户口，这种户籍制度，一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口，即限制 农民流入城市。出发点是配合从农业取得剩余产品、资金以优先发展重工业的战略，防止农 民流入城镇会耗散政府集中起来的资源，影响工业化。1958年户口登记条例规定，“公民由 农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机 关的准予迁入的证明。”除此之外，不准迁移。还规定，公民在常住地市、县范围以内暂住 ，或者在常住地市、县范围以外的农村暂住，不办理暂住登记，而到城市就要暂住登记，暂 住时间超过3个月而不合迁移条件的，要返回常住地。这就把农民向城市的自由迁移权利取 消了，暂时性的流动也限制死了，使农村农民与城市、工业化隔离。二是对城镇非农户口的 人，包就业、粮油供应，提供住房和医疗、养老保险等待遇，农民则没有这一切，形成附着 在两种户口上的权利差异，造成了城乡居民户口、权利不同的二元社会。随着经济改革和发 展，一些涉及物的权利差异，在商品化中弱化，直接涉及人的权利差异和迁移制度，则变化 不大。农民至今仍然在许多方面缺乏平等权利，没有得到国民待遇。就业上，城乡二元分割 延续，表现为对农民进城就业的限制，两种户籍人口就业权利、机会不平等。对农民流动先 是“堵”，后是划定好的行业工种，保留给城镇居民就业，不准农民进入，制定专门对农民 流动就业的办证收费，清退农民工为城镇人腾岗，城市公共劳动力市场不准农民工进入，等 等，对农民造成直接的歧视、损害。另一方面，农民进城就业后，与城镇户籍人口仍是社会 权利不平等的二元体制。在外来人口比较集中的地方，进城农民工已占人口的很大比例，但 政府经济社会发展报告、城市发展规划、社会公共服务规划，并没有考虑他们的存在和需要 。在居住、就业、子女接受义务教育、医疗卫生和计划生育服务上，实行排斥和歧视。如对 民工子女进公办学校设置高收费的门槛，对社会力量举办打工子弟小学，不闻不问，下令关 闭。同在一个企业，城镇户口的有社会保险，外来民工不在保障之列。把迁移条件由“稳定 的住所”改为“在城镇购买住房”，阻碍迁移安居。
3、防范式、管制式的管理：把农民流动看作对管理秩序的冲击、社会的不安定因素，进行 防范式、管制式管理，是使农民工权益受到严重侵害的另一原因。十多年来，流入 地城市、 地区对流动人口的管理体系，是组建外来人口管理领导小组，由政府一位负责人分管，劳动 、公安、城建、计划生育等部门参加；下设负责日常工作的外来人口管理办公室，办公室一 般放在公安局；管理人员中公安干警和基层治安员、联防队占有较大的比重。对农民流动的 管理突出地与社会治安、社会综合治理联系在一起。管理的指导思想，是认为人口流动，主 体是农村剩余劳动力的流动，这种流动很大成分是盲目无序的，一方面促进经济发展，另一 方面造成“对管理秩序的冲击”，如放任不管，就会影响社会安定，必需加强控制和管理。 管理制度上，对农民外出就业的保护和服务是原则、软性的，对他们的管理限制是具体、硬 性的。明确规定疏导农民“就地就近转移”，控制流动规模；对流动就业农民工，进行暂住 证与就业证统一的管理；对流动人口集中地进行整顿，对“三无”（无合法证件、无固定住 处、无正当生活来源的）人员、“盲流人员”进行收容遣送。在实际管理中，许多地方把进 城农民工视为引起城市犯罪增加、危害社会治安的不安定因素，进行防范，组织大量人力管 制外来人口。具体的管理，一是办证、收费，二是查证、罚款，三是一旦整顿社会秩序，往 往是把矛头对着农民工，四是把收容遣送扩大到农民工，使之成为收容遣送的主要对象。管 制有余，服务不足，给外出就业农民带来种种社会歧视、经济损失和人身自由权利的侵害。 进城农民工的背后，是几亿农民。为什么在农村，农民群众是人民政权的群众基础，是服务 对象，要帮助他们发展、增加收入，要扶贫，而他们自己一走出来，到城里找活干，自我脱 贫，就成了社会的不安定因素，被防范的异己分子？农民走出来就不好，这种认识的参照系 仍是传统的城乡隔离、区域封闭、人口凝固、民众走动要由管理者批准，否则就冲击了管理 秩序、社会秩序。随着城市化的进展，流动人口增加，出现犯罪增加，原因是多方面的 ， 不能因百分之零点几的人违法犯罪，就把广大农民工作为管制的对象，造成对群众合法权利 的损害。如农民工所说，我一没偷，二没抢，靠力气挣钱，为什么就被抓起来审查、收容？ 一经被收容，他们对政府的看法就变了。这种管理得不到群众认同，只是引起群众反感和新 的不安定。
（二）推动社会管理向城乡居民权利平等、以公共服务为本质、体现人民当家作主和法 治原则的社会治理转变
2000年以来国家出台不少促进农村劳动力转移、保护民工权益的新政策，特别是2003年1 月国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，体现了市场经济和工业 化城市化的方向，推动着以往那种对进城农民工的计划式、二元分割式、防范式管理的改革 。40村的调查表明，管理体制的转变，不是有了一个好的文件，明确了政策导向，就自然解 决了，而是涉及诸多实质问题的解决。
1、根本转变计划经济、城乡分割的思维，确立市场经济、城乡开放与统筹的观念。 管理转 变的实质，是由限制农民进城转到支持农民转移进城，这种转变不可能建立在老的撇开农村 劳动力转移搞工业化、城镇化的思维方式和城乡分割的“管理秩序”上。工业化不只是产业 发展，城镇化不只是把城市空间搞大、搞高级和漂亮，现阶段的工业化、城镇化，其经济社 会结构变革的内涵，主要之点正在于农村人口、劳动力向非农产业和城镇的转移。市场经济 的要素配置，已经把工业化、城镇化发展与农村劳动力的转移连成一气，那种摆脱农民进城 来搞城市发展的思想已不现实。市场方式的农民流动有它内在的激励、约束、调节机制，要 抛弃那种只有行政审批，把农民流动掌握在政府手里才有序的不合实际的想法。40村调查的 情况说明，过去对农民进城就业的限制，只是增加了管理成本，给农民带来不幸，并不能阻 挡农民流动就业的增长，同样，放开政策，取消额外收费，也未出现农民进城的过分增长。 农民进城就业的数量，是由城市的就业机会、企业产业的就业需求决定的，是市场经济规律 在起作用。只有更新观念，顺应市场经济、农村劳动力转移、工业化城市化并进的潮流，才 能走出对农民工的计划式、防范式的二元管理，变损害农民权益的管理，为支持农民进城、 保障民工权益、提供优质公共服务的管理。
2、调整不符合城乡开放、市场经济的利益关系，改变两种户口居民权利不平等的状况， 还给农民平等的国民待遇，解除对农民转移就业、身份转变的束缚。首先是还农民 与城镇居 民平等的就业权利。其次是还农民与城镇居民平等的社会权利。从这个意义上说，我国的城 市化和城乡一体化的过程，也就是城乡居民权利一致、地位平等、身份同一的平等化过程。 不能是大量农民在城市和发达地区就业，其中70%以上的农民工常年和大部分时间在流入地 就业、生活,他们成为那里生产建设的重要力量，是不少产业的主力，辛勤劳动，创造财富 ，却不被作为当地城市社会的一员，没有他们的社会地位、社会权利。讲城市人均GDP，是 按城市户口的人，农民工的存在和贡献被忽略不计。哪怕700万人口中有500万农民工，讲发 展规划、社会安排，也没有进城民工的份。他们为企业、地方财政税收做出了贡献，但不给 他们提供就业、子女教育等公共服务，甚至进行损害他们权利的防范式管理的种种费用，还 来源于对农民工的多重收费。要按照公平对待原则，把农民工及其所携家属的计划生育、子 女教育、劳动就业、卫生防病、法律服务或治安管理工作，列入各有关部门和社区的管理责 任范围，并将相应的管理费用纳入财政预算。这势必要求城市公共服务和财力资源分配结构 的调整。只有进行这种利益关系的调整，在机会均等、权利平等的基础上，才能建立体现、 融合包括农民工在内的民众利益的管理。
3、推进政府管理职能的转变，把对农民工管理的重点转到合法权益保护和服务上来，建立 劳动力市场各方权益、包括农民工权益得到依法保护的新的经济社会秩序。当前劳 动力供过 于求，在劳资关系上，劳动者，尤其是农民工的权益往往容易受损害。如何解决就业过程中 大量存在的拖欠和克扣工资、生产生活条件恶劣影响健康与安全、工伤赔付不合理等问题， 保护劳动者、农民工的合法权益，形成互利和谐的劳资关系，这方面的管理体系和机制尚未 建立。
4、调整政府管理者与民众、企业的关系，从“主民”式的管理转向依靠群众的民主管 理和多中心的社会治理。对农民工的管理，实质是政府如何管理社会或社会如何治 理的问题 。一些农民工的就业权利、公民权利被侵害，是与政府管理部门及人员的心目中如何看待自 己与农民工这些老百姓的关系有关的。随意利用行政权力，限制就业自由，加收费用，强制 遣送，以及对被拖欠工资或受其他伤害的农民工求助置之不理，隐含着对农民工人格与权利 的不尊重，隐含着与百姓的管制与被管制的不平等关系和某种官贵民贱意识，是公仆与主人 （纳税人）、“民主”与“主民”的颠倒。体制转轨、走向市场经济和法治社会，正是涉及 社会管理体制中扭曲的官民关系的转变。从就业上看，在计划经济或行政审批的计划式管理 就业中，政府是决策的主体，而在市场经济下，农民自主就业，企业自主用工，决策主体已 由政府转变为劳动者个人和企业。劳动者、农民工和企业是主人，政府有关部门、管理人员 仅是为之提供公共服务（劳动力市场秩序的管理本质上也是一种公共服务），这是官民关系 和管理性质的重大转变。同样，在整个社会领域，农民工和城镇市民一样，是发展经济建设 新生活的社会的主人，是直接、间接的纳税人和国家公民，政府管理人员与他们的关系，不 是防范、管制的关系，而是拿纳税民众工薪的公务人员服务于民众的关系。对外来人口由管 制到服务，是官民关系和管理性质的重大转变。既使依法进行市场秩序、社会秩序的管理， 也是利用人民赋予的权力，维护百姓公共利益，不是管理者变为百姓的主宰。不是取消了收 容遣送的制度，那种管制百姓的意识就自然消失了。不能摆正政府公务人员与民众的关系， 就谈不上在市场经济、公民社会下进行正确、有效的社会管理。
良好的经济社会秩序的建立，是政府的愿望，也是群众的要求，进行社会治理可能也需要依 靠群众，体现人民当家作主。首先，公共管理要反映群众的利益，解决他们的问题，公共管 理的过程，不应该是政府单纯制定规则而强制被管理者服从的过程，而是群众的利益通过法 律的形式来表现，管理者和民众都以法律约束自己的过程。其次，社会治理不是单一的政府 行为，除了政府负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力、支持他 们自我管理，如百姓和企业的自律、相互关系的自我协调、社区自治等。良好的经济社会秩 序的建立，要靠公共管理与群众自主治理的结合，靠政府与群众的协作和共同努力。这就要 从单一的政府一个中心的管理走向同群众参与管理、自主治理结合的多中心的社会治理赵树凯《农民流动：秩序建设与政策反思》2003年4月。。
(三)当前亟待推进的几项管理制度创新
--进一步清理各种针对农民外出就业的歧视、限制政策，走向建立城乡统一的劳动力市场 。政府管理由进行外出就业的行政审批、限制流动、办证收费转到支持与服务就业、农民工 权益保护和劳动力市场秩序管理上来。进城务工就业农民工除了办暂住证（育龄妇女办婚育 证）外，其他专门针对农民工设置的办证、收费应该取消。
--规范劳动关系，改善劳动合同、工资支付、劳动保护的监管制度。推进劳动合同制，使 之成为规范劳动关系，明确双方责任权利，保护农民工权益的依据。用工单位要按规定与劳 动者签订劳动合同，拒绝签订合同的行为应得到纠正。不能将不实行合同制的非正规用工企 业范围划的过大。劳动合同公证的公共服务收费要低。发展工会，促进农民工组织程度和谈 判力量的提高。建立企业、劳动者（工会）、政府对劳资关系的协调机制，加强政府监管， 使违反劳动法、侵犯农民工权益的行为受到惩处。
--对农民进城务工就业和相关事情的管理制度和组织领导体制，实行由防范、限制管理到 服务性管理的转变。杜绝将收容遣送用于外出就业的农民工和流动人口。将农民进城务工就 业和相关事情的管理，纳入城乡就业管理体系，或改造现在的外来人口管理领导小组，成为 对农民进城务工就业和市民化相关事情进行协调管理的机构，其办公室由公安部门转到发展 改革委员会。
--加强农村义务教育、职业教育与农民转移培训。现在职业教育与转移培训弱，影响到义 务教育，原因是农村青少年相当多的人升不了高中、大学，职业教育与培训弱，也学不到对 就业有帮助的技术，所以上学的积极性不高，初中毕业或未毕业就辍学外出就业。只有把农 村义务教育、职业教育与农民转移培训搞好，才能提高其就业和自我保护的能力。
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