户籍制度、就业歧视与农民工权益保护
（张智勇 陈秀华 作者单位：武汉科技大学文法与经济学院）
一般而言，在劳动力市场，如果生产率相同的人得到不同报酬，或者生产率不同的人得 到相同报酬时，我们就可以判断劳动力市场上出现了歧视。在体制转轨的中国，户籍制度造 就的劳动力城乡歧视既体现了市场经济中工资歧视、职业歧视的一般特征，同时又深深地打 上了制度的烙印。目前处于流动状态的 “农民工”，首先是一种身份的象征，即户籍制度 规定下的农民，其次才是表示一种职业，即城市中事实上的工人。
一、农民工就业歧视的特点、根源
对农民工的就业歧视是少数人对多数人的歧视，从而也是一种制度性歧视。一般而言， 在不同的人群之间，数量上的优势往往能够给优势者提供一种歧视数量劣势者的资本。例如 古今中外历史上对少数民族的歧视便是一个例证。然而，不能否认的一个事实是：私有制的 社会里，特权阶级总是处在权力金字塔塔尖。本是一小撮人，却有统治和歧视大多数人的能 力，这种现象只能有一个合理的解释：依靠封建或资本主义制度从而强制地让歧视得以实现 。在社会主义的中国，按理讲，工农联盟之间应该没有歧视的可能，然而，占人口70%的农 民即数量优势群体在城镇居民面前却真真切切地感到了歧视的压力。这一有悖于政治宣传的 现实也只能基于同样的一个理由：一种制造和容忍歧视的制度力量在支持这种歧视的存在。 这种制度显然不同于以往的私有制，而是一种特殊历史时期产生的，即适应早期计划经济体 制下工业化战略的，与就业、社会保障融为一体的户籍制度。
路径依赖理论指出，一种制度一旦形成，便具有刚性和自我强化的机制。就户籍制度而 言，中国的历史充分证明了这一点。 1957年12月，国务院通过《关于各单位从农村招用临 时工的暂行规定》，明确要求城市“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过 劳动部门统一调配。”“不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。带有歧视的就业政策 由此建立。到了20世纪末，各地方政府在对待农民工的就业竞争时，对就业工种、专业、人 数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，从而使歧视系统化、彻底化、公开化和制度化 。作为公众利益代表的政府，要不要提供一项制度，其依据在于该制度能否保证公众自由的 选择权和利益分享的公平性。针对歧视的不公正性，政府无疑应该是歧视行为的反对者。可 是在中国，如前所言，特殊的历史背景，把全民的政府事实上异化成了城市居民的代言人， 制度的供给权完全归城市居民所独占。虽然城市政府代表的只是少数人，但这少数人却是权 力的制定者，而且以法令确定下来的户籍制度保证了这种权力的强硬有力，从而使歧视得以 延续。
从企业来看，追逐利润最大化的动机决定它会选择农民，因为使用农民的成本比起城市 居民而言会廉价得多。然而，目前城市中的用人单位，却并非单纯的货币利润最大化的追求 者，在这里还承担了安置就业的社会责任，以求城市社会福利最大化。当然，这一福利只是 针对于有户籍保证的城市居民。可以看到，不少大城市在排斥农民工的态度上是空前一致的 ，这种一致的行为类似于一种串谋。在这里，政府不仅不是歧视的反对者，相反却成为歧视 的制造者；不仅不是串谋行为的反对者，相反却成为串谋行为的实施者。本来，市场经济中 的政府应该通过法律制止串谋行为的发生，如美国的《谢尔曼法》。然而中国的政府却制定 了一系列法律法规，阻止、清退农民工，强令用人单位优先吸纳城市居民就业，即强制促成 串谋的形成。这一看似奇怪的现象其实并不难理解。在中国的国有企业，用工制度的长期政 企不分，使得政府才是真正的雇主。从雇主角度考虑，“如果雇主们能够串谋起来，成功地 对某一类群体进行压制，从而制造一种被压制的群体，不得不接受劳动力买方垄断的局面， 雇主们的歧视偏好将得以持续，并获得垄断利润。” 地方政府的这种垄断利润可以表现为 办证、管理费用，如北京市每年“管理费”?
二、就业歧视的表现
户籍制度导致的对农民工的就业歧视覆盖了农民工就业的全过程。
(一)就业机会歧视
1、平等就业权
在缺乏社会保障的情况下，随着市场经济的深入和城市国企改革的深化，致使城市下岗 失业问题显得十分严峻。因此，为城市下岗职工创造就业机会完全可以理解和应该予以支持 。然而城市政府在处理这一问题的时候所采取的措施却是阻止农民工进城和清退现有农民工 ，施行“腾笼换鸟”的政策。显然，这一作法在体现对一部分弱势群体的关心和帮助的同时 ，却客观上粗暴地剥夺了另一部分弱势群体?外来农民工的就业权利。在这里，就业机会的 丧失，并非市场机制自然淘汰的结果，而是城市劳动力统招统配就业、福利保障和户籍制度 “三位一体”体系赋予城市公民相对农村公民特权排斥的结果。公平竞争，自由平等一直是 市场经济的主题。城市的就业歧视政策却严重损害了市场经济中的这一原则。哈耶兹曾指出 ，在市场经济中，应“保护自然的不平等，消除人为的不平等。”具体到农民工就业，这就 是说，被选择的标准不应该是人为制定的带有歧视性的政策，而是人力资源禀赋如何。可惜 的是农民工由于户籍制度的阻隔，无法自由地进入城市的劳动力市场。 即使被接纳，也只 能被限制在“脏、险、累”的岗位中。
2、搜寻成本
由于各地经济发展水平的差异，地方政府在农民工问题上并非存在相同强度的“歧视偏 好”。比如当北京等大城市对农民实行严格控制的时候，一些经济发达的省份在户籍制度及 用工限制上已经开始松动。对于农民工而言，到底具体何时何地才能搜集到就业信息，其过 程是艰苦的。为获得与城市居民同等就业机会，注定要付出更高的搜寻成本。①迁移成本。 从农民工净流出最多的四川省到净流入最多的广东省，乘火车要1500公里。长时间、长距离 的奔波拥挤之苦非一般人能够忍受。同时，这种迁移具有循环流动的特点。经典理论中二元 经济结构下劳动力的流动是农村剩余劳动力职业身份彻底转变的过程，即农民变工人；和农 民在城市定居，被城市所吸纳，农民变市民的双重过程。而在实际生活中，由于户籍制度的 原因，农民工不能在城市取得正式身份；同时与户籍纠织在一起的社会保障，使得农民工在 城市遇到风险后又不得不回到农村的那块土地去寻求最后的依托。这种转移的不彻底性，使 得农民工反复往来于城市和农村之间，迁移成本不是一次投入，而是反复多次的付出。②货 币成本。这一方面指车票支出。一般而言，农民工流动大多集中在春节前后，此时车票在铁 道部门的垄断之下一般会上浮20%左右。
(二)就业待遇歧视
这体现在两个方面，一是被迫接受低工资；二是同工不同酬
1、被迫接受低工资。
在就业中农民工工资低微的事例不胜枚举，本文不再赘述，本文仅从制度方面寻求这一事实 的原因。农民工在接受工资待遇的时候，很容易陷入囚徒困境。
不难比较，城市中的农民工，不像正规部门的企业职工一样，有正式的单位，易产生一种 归属感。农民工之间松散的组织结构，比如传统的人际关系网，使得其对农民工作为一个阶 层的整体利益的关心远远弱于对个人利益的关心。面对雇主时，相互之间没有合作的意愿与 基础，从而容易陷入囚徒困境的状态。
2、同工不同酬
按通常的假定，劳动力市场上的工人遵守效用最大化的假定，效用函数为 U=U (x, y ) .。x为货币方面的决定因子，y为非货币方面的决定因子，如工作环境的清洁度，安全度等 。 U 与x, y成正比。然而，由于户籍制度对工种限制的存在，进城的农民工只可能从事诸 如脏、累、差的工作，y的权重几乎为零。所以，工资并未完全反映出农民工对自己所从事 的工作的整体评价。其实，对于农民工而言，噪音，污染是一种负效用，若要使总效用U不 变，则需增加货币收入x 加以弥补。不过，农民工劳动力的买方垄断市场却使无法具备追偿 的能力，而在户籍制度保护大下的城市居民，在相同的工作环境下却可以以津贴的形式对恶 劣工作环境加以补偿。同工不同酬，户籍制度造成的不公平一清二楚。
(三)就业保障歧视
针对利益受损的局面，农民工渴望一份保障的心情尤为急迫。当然，对于低微的工资和 恶劣的工作条件，一般雇工可以采取两种方式来对雇主行为施加影响。一种是“进入和退出 ”机制，即不满意就业条件，可以选择离开。然而在剩余劳动力充斥的农民工劳动力市场上 ，这一机制作用无疑接近于零。迫于生计的原因，总会有人接受更差的条件。另一种机制是 “发言”机制，即工人就雇主能够做出反应的问题表达自己的要求和希望。然而，就单个工 人而言，这种做法会遇到两种阻力。首先是工厂中的许多条件，比如安全保护等等，相当于 工厂中的“公共产品”，从而存在其他工人搭便车的可能，于是无人愿意为争取工作条件的 改善而独自承担由此付出的成本。更重要的是，即使农民工中的极少数觉悟者有此意愿，也 会因为缺乏必要的能力与支持（如缺少法律常识、其他农民工的息事宁人）而作罢。其次， 面对工人的抱怨，雇主会解雇在他看来的“麻烦制造者”。当然，在“健全”的体制下，雇 主在解雇一个员工的时候并不会太容易，如在国企中，相对健全的劳动合同，使得企业无法 随意修改劳动条款或终止劳动合同，解雇劳动者。即使解雇，也必须给予一定的经济补偿。
基于以上“进入和退出机制”与“单个工人的发言机制”的失灵，工人最后可以通过“ 集体发言机制”，即通过诸如工会之类的组织与雇主就各种就业条件进行谈判来解决问题。 可惜的是，户籍制度在这里再次把农民工阻在了公平的大门之外。公共选择理论中一般强调 “多数规则”，即一项集体行动方案必须得到所有参加者的多数认可才能实施，显然这一规 则有利于参与者中的多数派。就进城的农民工而言，按“多数规则”，通过选举与被选举权 ，作用于城市领导人，从而可以达到直接或间接参与城市政府政策的制定与修改工作。这样 ，不同群体之间就业障碍的制造会趋于缓解。遗憾的是，由于我国公民政治权利的行使必须 按照户籍登记来进行，对于不具备城市户口的农民工，这一权力根本不可能在居住地即城市 行使。经调查，在进城的农民工中，有的在城市已居住长达十多年，早就成为事实上的“常 住人口”，在政治上，却由于户籍制度的原因始终无奈地扮演局外人的角色。对于弱势群体 ，集体与个人利益的保障依赖于政府的支持。然而，目前的各地方政府对农民工的限制唯恐 不够，又何谈支持？农民工进城后，暂住地政府对农民工的组织管理唯一能做的就是办证与 收费，并未真心实意地帮助农民工成立维护
三、结论及建议
作为发展中国家的中国，存在二元经济结构模型，因而存在农村剩余劳动力转移的客观要求 。不过与一般情况不同的是，中国的二元经济结构由于户籍制度的原因，使得城乡居民分隔 为在权利、义务上不对等的两个社会集团，作为劳动力这种生产要素的含义被淡化，而更多 的带有了一种身份的色彩。现行户籍的实质就是，通过对农民工身份的限制，防止农民工对 城镇就业进行冲击。不可否认，城市下岗失业需要及时解决，但农村剩余劳动力的大量存在 的事实同样不可忽视。靠堵的办法把农村剩余劳动力滞留在农村，无论是从短期还是从长远 看，都不利于城乡经济的协调发展。
综合上述分析，笔者想提出以下几点建议。
第一，加大户籍制度改革和相关政策调整力度，逐步消除针对农民工歧视的制度根源。 在改革城乡分割的户籍管理制度的基础上，进一步放宽农民工进城落户的门槛，让长期在城 市务工的农民工转变为稳定性移民，以享受市民待遇。在就业求职，就业待遇，权益维护， 社会保障，子女受教育方面一视同仁。
第二，尽快制定和完善保护农民工权益的专门法律、法规，并对侵犯农民工法定权益的 行为进行必要的严厉制裁。目前《劳动法》还不能有效地保护农民工这一弱势群体，因为农 民工是在改革开放后才大规模出现的新现象，并且农民工的权益被侵犯呈现出经常的、普遍 的、大量的趋势，涉及到劳动、失业、养老、医疗、生活、居住、子女教育等多方面，这些 是《劳动法》涵盖不了的。
第三，要加强企业使用农民工的监督管理力度，及时有效化解劳资纠纷，尽快建立起农 民工工资支付责任制和欠薪预警制度，依法严惩克扣、拖欠工资等违法行为。
第四，农民工输出地的政府要从劳动力后备资源开发的角度出发，认真加强对外出农民 就业技能的培训工作，提高进城农民工的文化、技术水平。同时，加强对外出农民的引导和 管理，加大与农民工输入地的政府的联系。地方政府应注意加强与农民工的沟通，改进对农 民工的管理办法，真正为农民工服务、办实事。各省市、自治区、直辖市有关部门要对面向 农民工的收费项目和标准逐项重新审核，按照有利于促进劳动力合理流动，减轻务工人员负 担的原则提出取消、保留或降低标准的意见，并向社会公布。对查出的价格和收费违法行为 ，要依法予以处理，并追究有关责任人的行政责任。
第五，要尽快建立和健全劳动力流动服务体系，发展统一、开放、竞争、公平的劳动力 就业市场，消除对农民工在就业上的歧视和不平等，要加快全国、地方就业一体化进程，加 强不同地区城市职业供求动向监测预警，及时准确公布职业需求排行榜，促进农民工提高求 职成功率。同时，要大力发展劳动就业中介组织，使劳动力流动正规化、有序化。
第六，加强教育。这包含两方面的含义 。一是加强对城市居民的教育，客观公正地评 价农民工对城市经济发展的促进作用，降低城市居民对农民工的“歧视性偏好”。许多文献 表明，歧视者往往会从自己制造的歧视中受损。二是农民工要注意提高自己的素质。现实生 活中，城市居民之所以在农民工面前有一种优越感，或者说有歧视的资本，是因为整体而言 农民工的素质相对低下。这不仅体现在劳动技能上，还体现在诸如农民工不注意城市公共卫 生、不注意自身形象等等，从而招致城镇居民的反感。鉴于此，农民工通过接受教育和自我 教育，提高自己的人力资源禀赋，积极地学习和融入现代城市文明，使得城市“歧视偏好者 要维持歧视，或者说要购买歧视”，会由于其带来的成 本太大而自动放弃。
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