农村流动人口的国民待遇与社会公正问题
（王春光 作者单位：中国社会科学院）
一、问题提出的背景、概念界定以及基本理论
1、问题提出的背景
记得上世纪90年代我们中国还没有加入世界贸易组织之前讨论最多的一个问题是如何在 加入世贸组织后对外国企业、外国人进入中国给予国民待遇，比如进入中国风景名胜旅游景 点，不再分国内票和国际贵宾票，而是对国内和国外旅客执行统一票价政策。确实，在1999 年加入世界贸易组织后，中国逐渐地降低关税、消除一些政策性壁垒和歧视，逐渐开始兑现 国民待遇的承诺。但是在努力实现对外国人和外国企业的一些国民待遇的同时，我们却忽略 了对自己国民的真正国民待遇问题，在对待农村流动人口的问题上尤其如此。
长期以来，我国在城乡关系上采取的是“一国两策”，也就是，国家在对城市居民与农村居 民、城市发展和农村发展上采取非常不同的政策和制度。“对城市、对居民是一套政策，对 农村、对农民是另一套政策”。为此，陆学艺还从经济和社会两个层面对“一国两策”的看 法加以具体化，他指出：“在经济层面，在所有制及其流通、交换、分配、就业、税赋等方 面，对城市居民和农民的政策都是不同的。……在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社 会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策更不同。”陆学艺，《走出 “城乡分治，一国两策”的困境》，载《读书》2000年第5期。又见陆学艺《“三农论”- -当代中国农业、农村、农民研究》，社会科学文献出版社，2003年，第235页。这 样的不同政策通过户籍、身份制等制度得到进一步固化。（陆学艺，2000）改革开放以后， 国家对城乡不同政策作了一些调整，放宽了对城乡的限制，比如允许农村发展工商业，允许 农民进城务工经商，不再坚持城市发展工业、农村发展农业、农民不准向非农产业和城市转 移等等政策，这样的调整和改革也就给农村和城乡发展带来了活力和空间。但是，这样的调 整和改革并没有彻底改变“一国两策”的局面，事实上目前在不少方面仍然是“一国两策” 的格局。按我的理解，“一国两策”实际上就是没有体现国民待遇的理念。长期以来，我国 只有城市居民和农民的概念，而缺乏国民概念，人们的脑子里根本没有想到国民待遇问题。 这正说明了我国缺乏国民待遇，而一直采用的是分别待遇政策。缺乏国民待遇政策的后果是 什么呢？就是作为人口最多的国民，农民的权益得不到有效的保证和维护。这一点在外出务 工经商的农村流动人口身上得到了非常明显的体现。农村流动人口面临的许多问题在很大程 度上是因为享受不到国民待遇的结果。这是一个涉及到如何实现从过去的属地、单位权益向 国民权益和待遇过渡、转变的问题。
国民待遇和权益问题的提出不是我们一厢情愿的事情，而是反映了我国社会变迁和发展 的时代需要。这几年从学界到人大代表、政协委员以及普通老百姓都开始意识到国民待遇问 题，特别是有关农民的国民待遇问题。杜润生于2001年从工农联盟的角度提出给农民以国民 待遇的重要性和必要性，并详细列举了农民在10大方面没有享受到国民待遇；杜润 生，《工农联盟》，2001年《农村工作通讯》。（杜润生，2001）秦晖认为“但如 果给了外资“国民待遇”却不给我们自己的农民，那结果就很难说了。”秦晖，《 关于农民问题的历史考察》，引自农友网。最近，迟福林提出，新阶段农村改革的 目标是给农民以全面的国民待遇，并提出七项建议。引自《中国经济时报》 （迟福林，2003年）谢望礼认为，解决我国当前经济发展面临内需不足的关键在于赋予农民 国民待遇。谢望礼，《中国的当务之急是赋予农民以国民待遇》。（谢望 礼，2003）今年两会上有些代表和政协委员呼吁给农民和农民工以国民待遇。有关农民的权 益问题，在我国一直是一个没有得到解决的问题，改革开放初期虽然解决了农民的生产自主 权问题，但是没有解决农民的流动和择业权利，所以当时农民外出务工经商，被当成盲流。 后来，农民负担问题、城乡收入差别问题、户籍制度问题等等 不断地浮上台面。但是为什么以前没有把这些问题当作国民待遇问题提出来，而直到最近才 被人们认为是涉及到国民待遇问题呢？当然，首先这是由于人们对农村问题、农民问题和农 业问题等问题有了更深刻的认识，意识到“三农问题”不仅仅只是些枝节性、具体性问题， 而涉及到国民待遇这样一些最基本的制度性问题。其次，我国在推进现代化建设的进程中， 已经到了迫切需要建构一个法治的现代管理构架，要实现法治，必须有一个最基本的权益平 台，只要建立在这一平台上的法治才是真正的法治，比如法律面前人人平等、基本的公民权 等。再次，全球化已经把基本国民待遇提到了每个希望对外开放的国家面前，基本的人权保 护、国家贸易中的国民待遇等在某种程度上也迫使国家认真对待国内民众的基本国民待遇问 题。我们目前讨论农民的国民待遇问题，在很大程度上就是受到我国加入世界贸易组织中有 关国民待遇的规定启发。上世纪90年代中期，有关国民待遇的讨论主要集中在与加入世贸组 织有关的权益方面，到了新世纪才出现有关农民国民待遇问题的讨论。又次，我国把推进城 市化作为今后全面建设小康社会和实现现代化的最基本发展战略，那么如何将农村流动人口 融入到城市社会，则是这一基本战略的最重要内容。国民待遇就是使农村流动人口融入城市 的最基本要求。最后，农村流动人口在流入地遭受到的不公平，在很大程度上就是他们没有 获得国民待遇的问题，这些问题已经成为我国非常严重的社会问题。
2、概念界定
那么，什么叫国民待遇呢？为什么我们把本来是作为世贸组织规定的一项种制度引入到对农 民问题这个领域中来讨论呢？在此首先在概念上应该有所交待。
实际上国民待遇最早不是出现在世界贸易领域，而是出现在国家之间民事交往中有关权益对 等之中。最早是在1804年法国的《民法典》提出来的。该法典规定：“外国人在法国享有与 其本国根据条约给予法国人的同样的民事权利”。后来，这一规定对意大利、葡萄牙、西班 牙、卢森堡、奥地利、挪威、瑞典、阿根廷等国家产生巨大影响，逐渐成为国际司法中公认 的准则之一。支撑国民待遇准则的基本理念来自1789年法国的《人权宣言》，即“人类…… 在权利上是平等的”。也就是说，人与人之间和国与国之间的交往都应该建立在平等原则的 基础上，也相当于我们所说的礼尚往来关系，但是涵义更深刻。《1994年关贸总协定》专门 把国民待遇原则作为国际贸易中一项最重要的原则提出来，而关贸总协定就是世界贸易组织 的前身，国民待遇原则也就被后者继承了下来，成为判断成员之间贸易交往的一个最重要的 原则。该原则规定，在实现所有世贸组织成员平等待遇的基础上，世贸组织成员的商品或服 务进入另一成员领土后，也应该享受与该国的商品或服务相同的待遇。这正是世贸组织非歧 视贸易原则的另一体现，严格讲应是外国商品或服务与进口国国内商品或服务处于平等待遇 的原则，也就是说要处在平等的竞争环境中进行交易。所以，国民待遇又称平等待遇，具体 指一个国家给予在其国境内的外国公民、企业和商船民事权利方面与其国内公民、企业、商 船一样享有同等的待遇，即专指外国自然人、法人、商船等在民商事方面而非政治方面的待 遇。它通过国内立法和国际条约加以规定，为各国普遍确认和接受。从理论上讲，依照规定 赋予外国人和本国人之间在民商事权利方面地位上的平等，可以防止对外国人实行不公平的 歧视性做法。
尽管最早国民待遇作为国家之间人员交往的民事权利基础，但是后来更多地被用作为国际贸 易的原则。这一原则具体体现了两点基本理念：第一，对等关系，也就是说，成员之间给予 相互同等的待遇；第二，公平关系，如果没有国民待遇，那么各种歧视问题就会出现，因此 纠纷就不可避免，从而会损害公平关系。这里把国民待遇原则应用于对我国国内农民工问题 的研究中，主要取其以上两点理念，即对等关系和公平关系。根据对等关系，农村流动人口 的所得跟他们的贡献应该是相等的，但是实际上这两者是严重失衡的，他们的所得远远小于 他们的贡献。当然，这种失衡也不符合公平关系，造成这种不平衡的原因既有市场因素，也 有国家的制度和政策因素。而这里主要从国家的角度来理解公平关系。根据公平原则，每个 公民应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该从基本政策和制度上根据出身、来源地 和职业等而区别地对待每个公民，因为每个公民都履行了同等的国民义务和责任。从这个意 义上说，国民待遇在很大程度上就是最基本的公平待遇。
目前，国内有关讨论对国民待遇问题的理解相差并不很大，总体上都认为，国家对待农民与 对待城镇居民是很不相同的，是不利于农民的，是不公正的。当然，各自讨论的出发点却是 很不相同的：有的是从巩固工农联盟的角度来考虑给予农民国民待遇，在他们看来不给国民 待遇，会损害工农联盟；有的看法是从如何刺激内需、促进经济发展的角度出发，认为现在 正需要赋予农民国民待遇了；还有的认为不管是否促进经济发展，是否巩固工农联盟，农民 获得国民待遇，是他们作为现代国家公民所享受的最基本权利，即公民权。不管出发点如何 ，但都集中了这样一点，那就是农民的国民待遇问题已经到了非解决不可的时候了，因为它 不仅影响农民本身的利益问题，而且还影响到国家的发展、进步和文明。
我们这里讨论的出发点，既跟上面的一些出发点有关系，比如我们也认为国民待遇应该是公 民的基本权利，又有所不同，我们主要从社会融合（或整合）和城市化的角度来理解国民待 遇问题的重要性。从社会融合的角度来看，一个现代国家的社会秩序应该建立在最基本的社 会公正基础上，如果连最基本的社会公正也不存在的话，那么社会秩序的维持就会成问题， 即使得以维持，也是采用了不合理、不公正、歧视的手段，不会被人们所认可，会带来许多 负面的社会、经济和政治问题，难以达到长期的社会融合。从城市化角度来看，我国城市化 水平还非常低，不仅低于发展中国家的平均水平，而且也低于国内工业化和经济发展所需要 的水平，从而带来结构上的不平衡和失序，因此让更多的农村流动人口实现城市化转变，势 在必行，而如果没有给予国民待遇，那么绝大多数农村流动人口既没有能力长期生活在城市 ，又不能被城市居民和社会所接纳，因此是很难实现城市化转移的。
所以，这里的国民待遇问题，主要是指国家在最基本的政策和制度方面如何对待所有国民的 问题。所谓农村流动人口得不到国民待遇，是指国家在一些最基本的社会、政治和经济政策 上没有给予农村流动人口与其他公民同等的对待，而往往给予了很不公平的待遇。从这个意 义上说，国民待遇与社会公正是密切相联系的。这里的社会公正主要是有关政治方面的公平 ，按罗尔斯的看法，这样的公平涉及到公平合作体系的社会的理念、秩序良好的社会的理念 和社会之基本结构的理念三个方面问题。罗尔斯，《作为公平的正义》，上海三联 书店，2002年。（罗尔斯，2002）我们认为，给予所有公民以国 民待遇，是建立公平合作体系、良好的社会秩序和社会基本结构的基础，也就是社会融合的 基础。在推进城市化过程中，如果我们忽视了这样的社会融合基础，长期地奉行歧视的政策 和制度，那么不可能实现彻底的城市化，不可能建立公平的合作体系、良好的社会秩序和社 会基本结构。当然，我们这样说的意思是国民待遇原则仅仅是建立公平、良好的社会秩序和 推进城市化的基础和平台，仅仅依靠国民待遇原则，还不能完全足以建成这样的秩序和实现 彻底的城市化，换句话说，非它不行，有它不一定完全行，在这里国民待遇是必要条件，而 非充要条件。这是我们探讨农村流动人口的国民待遇问题的前提性限制。
3、分析路径
在理清有关概念后，接下来有必要讨论我们该如何展开我们的研究和探讨呢？国民待遇 问题涉及到的内容很多，最早有人认为，我国农民在14个方面没有享受到国民待遇，现在各 种各样的问题很多，比如，农村的学校是农民自己办学的，城市的学校是国家办学的，农民 不能自由迁移到城市定居，农民享受不到国家的就业政策和社会保障等等。当然，城市居民 也会反过来说，农民还有土地使用权，而他们则没有，下岗工人更是没地没工作，但是，让 城市居民去当农民，他们则不干，而且现在在许多地方，农民种地不但不赚钱，反而赔钱， 还有很多农民已经成为无地农民，也享受不到下岗工人所享受的基本生活保障等。这里说一 千道一万，都涉及到我们上面所说的国家最基本的制度和政策问题。落实到农村流动人口身 上，这些问题就越来越突出，有些本来没有被意识到的问题便浮出了水面，变得更加严重， 这也就是最近几年有关农民的国民待遇问题成为社会关注的一个热点问题的社会原因。这也 意味着农村流动人口的国民待遇问题尤其变得紧迫。
如果从上面我们对国民待遇原则的理解，那么应该从对等关系和公平关系两个角度来看待农 村流动人口的国民待遇问题，这也是我们这里研究的切入点。从对等关系上看，农村流动人 口的劳动与其所得应该是相对称的、相对等的。这里的所得不但包括收入（或劳动报酬）所 得，而且还包括人格尊严的社会尊重、劳动权益和人身权益保护等。当然这种对等关系也要 遵循公平原则，而这里的公平关系主要指国家在制度和政策上与农村流动人口的关系问题， 要求国家不应该在基本制度和政策上歧视或者差别地对待农村流动人口，这里涉及到居住权 、流动权、迁移权、就业权、教育权、保障权等等问题。当然，实际上第一个方面与国家的 一定制度和政策也密切相关，所以，有时候这两个方面是密切相关的，是难以迥然区别得开 的，农村流动人口享受不到对等待遇，在很大程度上也是由国家的制度和政策造成的。所以 ，这里还是着重于分析国家的制度和政策与农村流动人口的国民待遇关系问题。
那么，改革开放以来农村流动人口的国民待遇问题是怎样表现的？是怎样变化着呢？有 的人认为，农村流动人口的国民待遇比以前有了很大的改善，具体表现为他们比在家务农获 得更好的收入，他们有了更多的自主选择权，但是，在我国目前的发展阶段，农村流动人口 不可能获得与城市居民一样的社会地位，完成彻底的城市化，这是受我国城市的经济条件、 城市基础设施建设以及农村流动人口自身的素质等因素限制，因此，农村流动人口问题在我 国还有相当长的存在时间。虽然这种看法并没有直接表明农村流动人口不应该享受与城市居 民同样的国民待遇，但是，已经间接地表达了农村流动人口要获得与城市居民一样的国民待 遇的时机和条件还没有成熟。这是不少城市管理者的共同想法。我们认为这种想法不仅不利 于农村流动人口，有碍社会公正的实施，而且也不利于城市和国家的发展；其次，我们还认 为，农村流动人口在流动过程中获得的国民待遇改善非常有限，有不少人的待遇不但没有改 善，反而在恶化；第三，我们认为，解决“三农”问题，首先应该从改善农村流动人口的国 民待遇问题上着手，换句话说，不改善农村流动人口的国民待遇问题，是难以解决好“三农 ”问题的。当然，这里就涉及到给予农村流动人口国民待遇的利弊、条件的评估问题。要做 到这一点，我们应该回答如下几个问题：第一，外出务工经商对农村流动人口国民待遇改善 的影响。第二，农村流动人口的国民待遇状况如何以及对他们的社会地位的影响。第三，农 村流动人口的国民待遇问题对城市社会的影响。第四，给予农村流动人口与城市居民同等的 国民待遇所需要的相关条件，城市和国家提供相关条件的能力，对城市和国家整体发展的影 响。
二、对农村流动人口国民待遇问题的实证透视
1、“在村不如外出”、“务农不如务工”
农村流动人口的行动已经表明了，外出务工经商显然有利于改善他们的社会经济条件， 在许多落后农村，外出务工经商已经成为年轻人有出息的标志。许多调查和研究已经说明了 这一点（李培林，2003）。有研究表明，非农收入（特别是劳务报酬收入）在农村人口收入 中的比重越来越大。“1997年以来，农民收入的增长主要来自于劳动者报酬收入的增长，三 年共增加186元。今天的农民收入，大体是三分天下：劳务报酬占31.2%，种植业纯收入占34 .8%，其他家庭经营纯收入（28.5%）和财产性、转移性收入（5.5%）占34%。”白 南生、何宇鹏，《回乡，还是进城》，收录在李培林主编的《农民工》，社会科学文献出版 社，2003年，第21页。（白南生、何宇鹏，2003年）不少农村的年人均纯收入在上 千元左右，但是一般来说，外出打工每个月最差也能赚上400元，三个月下来就能抵得上一 年的纯收入，显见在村里务农没有吸引力。一些农村人口外出比较多的省，每年仅仅因为外 出务工经商寄回的现金是以上百亿元计算的，像四川、安徽等省，外出打工寄回的钱超过财 政收入。对国家经济发展来说，大量农村流动人口也做出了很大的贡献：世界银行估计，在 1978年至1995年中国国内生产总值平均年增长的9．4个百分点中，农村劳动力转移贡献了1 ．5个百分点。中国社科院人口研究所的一项研究发现，劳动力转移对1982年至1997年中国 经济增长的贡献为20．23％。（蔡日方，2001）
当然外出务工经商的收获不只是表现在收入的增加上，而且还体现在另外方面，比如接 触到现代文明，增长了见识，甚至学到了一些技术，获得了信息，享受到一些城市生活等等 。许多年轻的农村流动人口开始留恋于城市生活，对农村的一些生活方式和环境逐渐地变得 不习惯了。当然这里不一定完全都是收获，有可能也存在许多紧张和冲突，后面我们会继续 谈到紧张和冲突问题。如果从更高的意义上理解，外出务工经商使农村人口获得了更多的选 择权、流动权和自主权，特别是与改革前相比，这一点更加突出。
从对等关系角度看，同样的付出，在农村和城市，在家与在外的所得确实很不相同，也 就是说外出务工经商大大地改善了农村流动人口在投入与所得之间的对等关系。这种对等关 系的改善显然直接得益于市场经济的发展，农村流动人口不是通过国家再分配体系进入就业 领域，而是靠参与市场竞争就业的，但是这里背后起作用的一个重要因素是国家制度和政策 的改革、调整对促进市场经济发展的作用。与过去把农民束缚在土地上不准农转非、不准外 出务工经商的时代相比，农村流动人口显然已经获得更多的选择权、自主权和流动权，这是 现代社会的公民所拥有的国民待遇的基本要求之一。
2、“只要给我钱赚的机会，苦一点也没关系”
农村流动人口的外出与国家有关制度和政策之间是一种相互作用的关系。在最近的20多 年中，国家对待农村流动人口的态度是很复杂的、多变的而起伏不定的，最后还是认识到， 农村人口外出务工经商，特别是进城，是不可避免的，是国家现代化建设的必然要求，有关 政策和制度改革也是起伏不定的，但逐渐地放宽对农村流动人口的控制，并转向提供服务和 支持。从80年代把农村流动人口当作盲流，到90年代对他们的有序引导，乃至进入新世纪， 进行户籍制度改革以推动农村流动人口的有限城市化，这些转变意味着国家从制度和政策上 正朝着改善农村流动人口公平状况的方向演变。
具体地说，最近几年，国家和各地政府对待农村流动人口的制度和政策上作了如下几方面积 极的改革和调整：一是，从2001年开始，公安部推出户籍制度改革政策后，各地纷纷采取一 些措施，改革城镇户籍制度，其趋势是取消农业与非农户口的区别和限制，并提出，只要在 城镇有稳定的就业、收入和居所，农村人口就可以迁移到城镇。像福建、湖南、广东、浙江 、四川等省纷纷这样做，无疑给农村流动人口转化为城镇人口提供了机会和可能。二是，20 00年，国务院提出要清理和取缔了不少对外来人口的收费项目，在一定程度上减轻了他们的 负担。原来各个城市从外来人口那里收取的费用，名目繁多，数量相当可观，仅仅暂住费， 每年每个农村流动人口要交纳185元，深圳500多万外来人口（大部分为农村流动人口）仅暂 住费一项就高达9.25亿元之多。后来，暂住费一下子降到5元，深圳那些靠暂住费生存的部 门就陷入了经费危机，运作不良，曾经出现拒绝给外来人口办暂住证的现象。三是，国家从 2001年开始了让流动孩子在流入地上学的试点改革，也为他们接受基础教育提供了机会和可 能，当然更多的还是希望。四是，从去年底开始，国家采取一些措施，清理有关农民工工资 拖欠的问题，取得了一定的效果。五是，逐渐地让农民工参加工会组织，这在沿海一些发达 地区已经有了一定的进展。
特别是2003年国务院办公厅就农民进城务工就业管理和服务工作专门发文，这在中国历史上 还是首次，不仅如此，而且里面一些规定也是首次，比如指出农民进城务工就业受到一些不 合理的限制，权益得不到有效保护，要促进农民工的合理流动，而不是限制流动，做好农民 工的培训工作，多渠道安排农民工子女就学，等等。这些内容在以前的文件中是很难看到的 。但是，所有这些政策和制度改革、调整都没有从根本上解决农村流动人口的国民待遇问题 ，只是一些治标不治本的做法。为什么这么说呢？首先，农村流动人口面临的国民待遇问题 是一个结构性问题，单项的政策和制度改革是解决不了的。其次，这些政策和制度改革都是 在原来的城乡框架中进行的，甚至连最值得称道的2003年国务院办公厅1号文件仍然没有改 变对农民工的称呼，这不仅仅是一个称呼问题，还包含更多的制度、社会身份等内容。最后 ，农村流动人口中不少人在外务工经商10多年甚至20年以上，但是没有获得彻底的城市化， 这说明了我国在解决农村人口的国民待遇问题上是相当缓慢的，面临着很多刚性的社会结构 问题。
在这种制度环境下，农村流动人口的最主要目标是有赚钱的机会，当然国家从体制和政策上 能够改善他们的处境，他们当然感激不尽，但是如果他们受到限制，他们也无可奈何。他们 是一群默默地承受各种不公的人群，他们只担心没有赚钱的机会，辛苦一点对他们来说，是 承受得起。但是，这并不意味着他们不应该受到公平的待遇，并不意味着国家可以长期忽视 他们的基本权益。实际上，农村流动人口的社会属性、政治意识、价值观念和追求都在变化 ，不可能长期忍受长期的不公平待遇。
3、劳动、就业权益保障的缺失和不公平
尽管最近几年国家从体制和政策上开始关照到农村流动人口，尽管农村流动人口外出务 工经商确实有利于他们的社会经济条件改善，但是，农村流动人口的国民待遇问题依然非常 严重，在城市里，他们仍然是社会的边缘人和弱势群体，甚至不被城市社会认可为有机的组 成部分，一直被当作外来入侵者、匆匆过客等。尽管他们是通过劳动力市场获得就业，但是 在同样的劳动市场上，他们在劳动和就业权益上却不能得到与城镇居民同等的待遇，具体表 现在工资水平、劳动强度、劳动时间、劳动环境以及劳动纠纷等方面。
固然，农村流动人口到城市每月赚400元以上，比在家好多了，但是这与他们的投入、 付出是很不相称的，缺乏对等关系。在最近的10年时间里，农村流动人口的工资水平没有什 么提高，早在上世纪90年代中期，农民工的工资已经达到四、五百元了，到现在还是这个水 平，这意味着他们的实际工资已经下降了，在珠江三角洲一带，农民工连名义工资不仅没升 ，反而下降了。但是从1998年以来，城市居民的工资收入将近翻了两番。这里的背后原因是 什么呢？因为存在着从制度上将农村流动人口与城市居民区隔开来的二元劳动力市场，即主 流劳动市场和边缘劳动力市场，这跟发展经济学所说的二元劳动力市场有着一定的差别：后 者主要是由于技术等级差别造成的，而前者主要由于我国独特的就业制度造成的，当然也存 在着一些技术等级差别因素在起作用。
尽管改革开放后，农民被允许外出就业，比改革前有了明显的进步，但是他们在制度上 从没有获得过公平的合理的对待：首先，他们没有资格成为城镇国有企事业和行政单位的正 式职工，没有正式职工的资格，就意味着不可能享受国家有关就业保险、医疗保险、单位福 利等待遇，而且正式职工不仅仅是一种职业资格，而且还是一种身份（包括社会身份和政治 身份）的标志。在社会身份上，农村流动人口由于不是正式职工，他们的社会地位就非常低 ；在政治身份上他们没有当官升迁的机会，甚至连入党的机会也没有。其次，城市社会还专 门设置了不少制度性门槛，阻碍农村流动人口的就业选择，造成明显的就业歧视。从上世纪 90年代开始，北京、上海、广州等不少大城市都对外来人口（主要是农村流动人口）规定了 就业范围，不允许他们从事城市居民愿意从事的行业工种。1995年北京市颁布了《北京市外 地来京人员务工管理规定》的第四条有这样的歧视性规定：“本市使用外地人员务工的行业 、工种，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况，以本市城乡社会劳力不能满足 用工需要为原则确定，并予以公布。”1997年北京市还作了进一步的硬性规定：“对未按劳 动行政机关批准的工种或者按《就业证》登记的工种使用外地来京务工人员的，每使用一人 处以200元以上1000元以下的罚款”。北京市劳动和社会保障局编，《外地来京人 员务工须知》，科学普及出版社，2001年，第34、39页。北京市从最初的10多个工 种到后来发展到100多个不 允许外地来京人员进入。上海市是最早提出限制外地人员的就业范围的城市。现在几乎所有 大城市都有这样的规定。尽管2003年国务院办公厅1号文件提出要取消对农民进城务工的就 业限制和歧视，但是要落实这样的政策缺乏操作程序和制度保障，所以现在不少城市仍然在 限制农民工的就业范围。另一个制度性的就业歧视是农村流动人口在城市务工，要办理就业 （务工）证和上岗培训证。就业证被用于对农村流动人口进城务工的限制手段。不论是工种 限制还是就业证制度，实际上是对宪法上赋予每个公民的就业选择权利的侵害，是违宪的， 但是现在仍被广泛地采用。再次，国家从没有进行制度建设，从制度上将农民工纳入到工会 组织，因此基本上把农民工排斥在工会组织之外，影响了农民工在就业上保护自己权利的能 力。
由于国家在制度上缺乏对农村流动人口的就业权益的保障，甚至国家在许多方面采取歧 视农村流动人口的就业政策和制度，不但直接侵害了农村流动人口的就业权益，而且也为雇 佣农村流动人口的单位树立了很坏的榜样，并为侵害农村流动人口就业权益提供了制度性条 件和机会。农民工工资水平低下、工资被拖欠、工伤事故得不到合理解决、工作时间过长、 就业没有保障、人格受侮辱事件频频发生、工作环境恶劣等等问题，都与现有的就业制度和 政策密切相关的。从现有的制度来看，农村流动人口进城务工，是一种另类的就业，不能与 城市居民一样享受劳动管理部门提供的服务，比如农村流动人口没有工作可干，不能被计入 失业范围，没有权利找劳动行政管理部门帮助；城市劳动行政管理部门对农村流动人口的管 理只有一个目标，就是根据城市政府的控制外来人口规模、让农村流动人口有序就业的要求 ，尽可能地限制和控制农村流动人口的就业活动，至于其他服务都没有，在有关流动人口的 政策上都没有任何具体的规定。比较了一些城市政府颁布的外来人口管理规定，我们发现一 个共性，那就是控制，应该将这样的规定改为控制规定。既然没有其他目标要求，那么农村 流动人口在城市就业过程中碰到的纠纷，在权益上所受到的损害，想找有关劳动行政管理部 门，都很难得到合理的解决和处理，劳动行政管理部门采取的大多是多一事不如少一事的态 度，对有关问题采取懈怠的办法，因为制度上没有严格要求他们去履行有关职责。这反过来 纵容了侵害者，强化了用工单位对农村流动人口的就业权益的漠视。
根据我们的调查发现，在城市，几乎所有的农民工的就业权益都得不到很好的保障。侵 害农民工就业权益的方式多种多样，概括起来看，大致有这么几种：第一，没收农民工的证 件，主要是身份证，限制农民工的行动自由。不少用工单位要求农民工先交出身份证，名义 上是统一保管，实际上是防止他们跳槽，由于身份证被扣押而不能轻易地要求换工作、换单 位。第二，拖欠工资。绝大多数用工单位不是按月给农民工工资，而是一年一结，有的单位 连一年一结也做不到，如果农民工中途变更工作，基本上就拿不到工资。去年年底，农民工 工资被拖欠问题得以曝光，其严重程度可以用触目惊心来形容，有不少拖欠农民工工资的是 国有单位（包括一些政府管理部门）。第三，随意克扣、罚款。许多用工单位对农民工的工 作提出非常苛刻的要求和规定，并用罚款的方式来保证这一点。比如连上厕所的时间也不能 太长，否则就要罚款；工作过程中出一点小错，也要罚款。罚款的数量少则5元，多则50元 甚至上百元。我们在调查过程中发现，一些用工单位借罚款名义，变相地克扣工人的工资。 我们调查的几个农民工告诉我们说，他们进工厂的头几个月工资绝大部分被罚款抵消了。第 四，人身羞辱。最近几年，不少用工单位出现对农民工的搜身、体罚现象，因为它们或者怀 疑农民工偷窃，或者用体罚来惩罚工人的过错和失误等。第五，工伤事故不断，伤者的权益 得不到有效保护。据媒体报道说，沿海某省某县级市仅仅去年就有上千农民工出现断指工伤 事故。还有一些用工单位把农民工封闭起来，圈在车间里，因出现火灾而没有人逃生，或者 很少有人逃生的现象（谭深）。第六，农民工的居住环境非常恶劣，伙食条件很差。他们 干着重体力活，但是每天吃的都是素的，很少见到荤的、油的东西，清汤白菜是非常正常的 ；几十个人居住在简易的工棚里，是城市建筑工地上的一道与城市很不协调的景观；在一些 企业，工人居住的条件非常糟糕，几十个人住一个房间，睡通铺，基本上没有公共活动空间 。
农民工虽然是很大的一群农村流动人口，但是还有一些农村流动人口虽然不是农民工， 但是他们的从业状态也是非常差的，根本没有什么就业权益可言。他们在城市社会的边缘地 带从事边缘性的工作，如踩拉三轮车、摆地摊，这些职业基本上得不到城市管理部门的认可 ，他们与城市管理人员干起了老鼠与猫玩游戏的活，经常要打游击战。表面上看起来，这些 人如何干，是他们自愿选择的，他们还破坏了城市市容市貌和社会经济秩序，但是，他们在 城市社会中却没有多大的就业选择空间，因为城市就业制度和政策基本上并不是为这些人的 就业考虑和制定的。一方面，由于这些农村流动人口被城市就业制度和政策挡在城市正规就 业的门外，无法与城市居民一样在城市获得体面的、合理的工作，于是只能干起这些灰色状 态的工作，另一方面城市就业制度和政策并没有把这些工作作为城市正规职业对待，忽视了 为边缘职业留下一定的制度和政策空间，所以使它们停留在灰色层面。由于他们的工作是灰 色的，没有得到许可，因此他们的利益无法得到有效的保护。我们发现，任何城市管理部门 的工作人员（警察、市政管理人员、联防人员、街道居委会的老大妈和老大爷等等）都可以 对他们进行驱赶，没收他们的所得和工具，当然这反过来也不利于城市社会秩序的维持。他 们没有固定的活动场所，首先考虑到经营环境的安全性，通过平时的观察和经验，他们往往 选择最安全的地方去做生意，或在立交桥低下、或在行政管理区划交界地带（又称三不管地 带），怎么安全，就怎么活动，在很大程度上并不考虑他人的行动方便。另一方面，由于他 们的活动不受政策和制度约束，因此他们往往没有固定的价格标准，而是看人、视情景而行 ，不免会带来不少纠纷，或他们吃亏，得罪了顾客，从而损害了城市社会对他们的印象，反 过来进一步阻碍了他们融入城市社会。个案1和个案2的故事就很有代表性（个案1来自河北 省张北农村，在北京街头摆摊修自行车，个案2来自河南省信阳农村，在北京街头摆小吃摊 ）。
（个案1）“我媳妇的弟弟去年春天来北京，我给他弄了个三轮车让他蹬，因为他刚来，还 没有办暂住证，竟然被公安局收容遣返回老家，先在北京关了五天，送回张家口后又关了两 天，我知道后给张家口的一个朋友打电话，托他花了100块钱把他给赎了回来。他告诉我， 在收容所里，每天只给点白开水喝，给两三个馒头吃，也不给地方睡觉，整天蹲着，活受罪 ！还有一些当地的流氓或黑社会，故意混到收容所里，和他们关在一起，敲诈钱财，不给的 话他们就抢，就打人 ，派出所的人也不管。有些人被抓去之后送到张家口也没有亲戚朋友 拿钱来赎他，这时有些出租车司机就把他们担保出来，又送回北京，到北京后每人收250块 钱，真他妈荒唐！刚遣送回去，又回来，这么被折腾一回，就花了250元，还受罪。在里面 还不能随便和别的老乡讲话，不然的话公安就抽你；不能打手机，否则手机就会被没收或被 扔掉。现在如果没有暂住证还是会被收容。该调查是在国务院取消收容遣送制度之 前做的，反映了收容遣送制度的不人道，早该取消了，但是为什么从80年到初期本来作为救 济性的制度，后来却演变为如此不人道的制度呢？这不需要我们好好地去研究吗？
我打算挣了钱后回老家，在北京虽然挣钱容易，但是净受些窝囊气。而且住房也是个大 问题，等我攒够了钱回老家租个门面，开个综合性的修理店，一年能收入个三、四千块钱也 就 满足了，在北京虽然这一两年政策环境好了一些，城管的态度也没有那么凶了，除了市里有 大检查时才不让出摊，而且现在暂住证只要十块钱/年，"实际上这个政策（指暂住证好办了 ，要钱少）最好了！但是我担心政策会变。还是回家好，再说年轻的时候能在外面干，老 了还是得回去。”
（个案2）“1997年来北京,一开始在太阳宫干了半年也是卖早点,有油条、油饼、豆腐 脑、豆浆。在芍药居靠着马路卖早点，开始那里卖东西的摆小摊的很多，但是城管的人总是 来抄,搞的人干不下去了,现在虽然还有人在那里干，但是已经大大减少了。城管的主要查营 业执照,但是大多数的小商小贩都没有,不是我们不办,而是根本办不来。工商的人不给办理 。按照要求符合以下条件才能办理：1、有固定的经营场所；2、要求有一定的规模，就这一 条就使大部分的人办不来了,因为小商小贩一般都是小生意小买卖,规模不可能太大,做的太 大了东西也未必卖的出去，况且什么是规模大什么是规模小都是他们说了算,他说不够规模 那就是不行了。除非有熟人，才有可能办的来。3、健康证；4、身份证。我刚来的时候1997 年抄的最凶，我被罚了好多次,一次最少罚款50元,我半年被罚了十几次 损失 600-700元 。 挣的还不够罚的呢，实在没法干，后来一直在这里干，做了好几年了（大约5-6年）。我 早上10：30 收摊。我现在收入和开支：房租150元/月 （包括水电 等所有费用）,是一间14 -15平方米的平房，没有暖气，一家三口非常拥挤。生活费(包括 吃饭 买菜 日用品 )，一 般 300元/月,在小区里面顾客不是很多,刨掉成本，这个小摊每月差不多净赚500-600元,再 去掉日常开支,所以每个月剩下的钱不多,也就200元左右。在太阳宫的时候挣的多一些.，支 中最大的负担是生活费,北京的物价和消费太高,花销大，对我来说,交通费很少,因为我很少 出去，超市我从来也没进去过,买不起,进去干什么。我买东西到路边的一元店,廉价商店， 到菜市厂买菜,超市的东西贵。我每年都办暂住证,一年一换，我印象中从2002年开始办暂住 证，是5块钱了,以前是180元/年，另外还得交30元的卫生费，现在办暂住证需要的手续如下 ：1、交了30元的卫生费后,居委会给开的三连单。2、找到片警签字，一般片警不为难我， 只要有三联单,随找随签。3、健康证，到医院花40块钱，体检证明身体健康。 4 对于妇女 还要有婚育证一般花20 元在老家村里办,主要是证明没有违反计划生育政策,没有超生，我 有两个孩子，是因为我们老家是山区又是大别山老区，政策规定如果第一胎是女孩，可以再 生第二胎，一般是以成人残疾为理由申请的。我2000年时到 破烂市场买早点摊子上要用的 凳子。我肯定要到处看看，瞅清了再买。有个联防队员发现我东瞧西看的到处乱逛，以为我 没有职业，甚至怀疑我想偷东西。我那天暂住证恰好没带。他把我带到联防队的小屋里讯问 了2个钟头。我都和他说了我是来买凳子的。我有暂住证，他不信。最后他还是罚了我50块 钱 ，也没有给我任何发票或手续。我现在小区里面干每月交给居委会150元管理费，自己搞好 卫 生 ,每天早上收摊的时候清扫干净。到北京来之后搬了4次家，头一次97年来了之后住了1年 半 因为拆迁搬家。炸油条、做豆腐脑、豆浆的技术并不复杂，我是自己漫漫摸索出来了， 我目前不会转行,不是我不会不懂技术,而是别的工作不好找，很多城市的人都下岗工作不好 找，和我住一个院的邻居是浙江人，是干装修的他累死累活的干了2个月,活是干完了,可是 老板却跑了,白干活拿不到钱，我自己摆个摊,起码不会有这种事。”
由于他们在职业活动中得不到正式制度的保护，他们只能转向非正式制度寻找权益保护 ，一般通过以下两种途径：一是他们内部组织，包括黑社会、黑势力团伙组织。在调查中我 们发现，在一些从事灰色（地下）职业（如踩三轮车，倒卖发票、文凭和车票等）的外来人 口中，往往形成一些圈子或团伙，他们的职能不仅在于排斥其他人员的进入，而且还处理内 部纠纷以及应对外部的清理和冲击。在不少外来人口聚居区（如北京的浙江村、新疆村等） ，也存在各种非正式或地下组织，一些黑团伙非常猖獗，成为那里的实际“管理者”。二是 从街道办事处、居委会等正式组织寻求庇护。从上世纪80年代后期开始，随着大量农村流动 人口涌入城市，城市的一些街道办事处和居委会利用他们管辖范围，兴办各种市场，出租给 农村流动人口，农村流动人口一旦进入这些市场，即使没有暂住证、营业许可证等，也不会 碰到麻烦的，因为有街道办事处和居委会出面与城市管理部门打交道，比如街道办事处或居 委会去为它们办的市场申请一个营业执照，就不需要所有在市场经营的个体户去办理了；比 如，在这样的市场里，交了租金和市场管理费，就不需要交税了；又比如，在这样的市场中 经营，不会被收容遣送，等等，所有这一切都是因为有街道办事处和居委会在起作用，给他 们提供庇护和支撑。街道办事处和居委会这样做，当然是不符合正式规章制度的，但是，它 们可以利用管辖权、正式组织的身份以及人际关系等，就能做到这一点，而农村流动人口缺 少的正是这些，由于没有这些，他们得不到有效的保护。所以，他们只好以一定的代价去获 得这种庇护：或者定期缴纳费用，或者将自己的一部分权力交给一些强势者。但是，通过这 两种途径获得的保护是暂时的、不稳定的，农村流动人口内部的组织是很脆弱的，不少还是 非法的，在城市社会几乎没有稳定的存在基础；而街道办事处和居委会的庇护也是难以持久 的，因为它们的做法没有得到城市管理部门审批过，是违章的，不符合城市规划，所以，经 常是市场开办没多久，就遭遇被拆掉的厄运，最倒霉的是农村流动人口又一次失去了在城市 的生存庇护。
4、教育与发展权利的缺位
从上世纪90年代中期开始，社会各界纷纷呼吁政府解决好农村流动人口子女在城市碰到 的教育困难问题，但是效果并不明显。尽管今年年初国务院办公厅发文要求流入地政府，“ 采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地 学生一视同仁，……要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教 育发展规划和体系，统一管理。”但是，问题并没有因一个文件而得到很好的解决，一些流 入地政府采取各种措施或做法抵消了中央政府的文件要求，并没有真正解决好农民工子女教 育问题。那么，这里的原因何在呢？有人认为，这里反映了国家如何对待农民进城务工就业 的问题（崔传义，2002年），有的人认为，这反映了我国教育体制的问题，即这样的体制限 制了流动人口子女的流动教育（韩嘉玲，2002年）。当然，这两种观点都对，但是我认为， 这里反映的是国家没有给予农村流动人口国民待遇的问题，或者说，我国没有建立真正的国 民待遇体制。固然，不论是教育管理体制还是就业选择体制，都不利于农村流动人口子女的 教育，而从更高层面上看，教育权利与自由迁移定居、自由就业权利等，都属于最基本的国 民权利，属于国民待遇的最基本含义和要求，也就是说，从社会公正上看，国家应该赋予每 个公民以上这些最基本的权利。但是，在我国，国家从没有给每个公民设定了国民待遇，而 且一直是有区别地对待不同公民的，赋予不同身份的公民以不同的权利。所以，解决农村流 动人口子女的教育问题，不能仅仅依靠某项制度和政策改变，而要从总体上设置出国民待遇 ，然后建立相应的制度体系，才能真正体现社会公正和合理。
进入新的世纪，农村流动人口不但有增无减，而且其社会属性发生了不少变化，其中一 个新的、重要的社会属性就是他们在城市的滞留时间越来越长，举家流动现象也越来越多， “随工家属”在不断增加。有关研究表明，居住三年以上的占农村流动人口的五分之一，居 住五年以上的占十分之一（韩嘉玲，2002）；北京市第五次人口普查表明，与1997年相比， 在北京停留半年以上的流动人口增加了110.5万之多，而停留半年以下的则减少了32万人， 举家流动的比重已经高达45%以上。这些数据是根据第五次全国人口普查资料计算 出来的。这一社会属性意味着将有更多的子女跟随他们外出流 动，进一步意味着有越来越多的农村流动人口子女需要城市社会为他们提供基本的教育机会 和条件。据我们所作的有关调查发现，全国进城的农村学龄儿童占农村流动人口的比例在3% 左右，那么，如果按国家统计局公布的9400万进城的农村流动人口来测算，那么，就有280 多万学龄儿童进城求学，实际人数可能还要多。仅北京市，就有10万多学龄阶段的农村流动 人口子女。（崔传义，2002年）。这么多孩子进城来，城市社会究竟给他们什么样的教育条 件和机会呢？
农村流动人口子女在城市求学，经过了很艰难的历程：从最初的被绝对排斥，到后来自 我解决，再到现在的有限接纳，历经10多年。目前，农村流动人口子女在城市主要通过这样 三种方式求学：
一是高价进入私立学校，这部分的比例非常小，只限于很少部分在城市发大财的农村流动人 口子女，他们的父母大都成了私人企业老板。大多数赚不了很多钱的农村流动人口根本无力 送孩子进私立学校。
二是进入了公办学校，占的比例也不是很大。尽管中央政府已经发文要求流入地政府负责解 决外来人口子女的教育问题，让公办学校发挥主导作用，但是，公办学校并没有如中央政府 要求的那样发挥主导作用，各地给农村流动人口设置了各种障碍。比如要办理各种繁琐的手 续，像在北京，要求到流出地乡镇政府开具家里无监护人而同意外出借读的证明，然后要凭 借务工证、暂住证和计划生育证明到流入地街道办事处或乡镇政府提出申请，经批准后才能 到指定的公办学校办理孩子入学手续。看起来这些手续似乎都很合理，实际上很不合理，对 农村流动人口来说，要办理这些手续，需要花费很大的精力和财力，未必很顺利地办到。一 般来说，回家乡办理孩子外出借读证明，来回需要时间和路费，到了家乡还要托人送礼，办 理证明还要交纳各种手续费，按一个农民说，办这些手续，既要花钱、花时间，又要托人情 ，还受到各种冷落和刁难。即使从家乡办到证明，在流入地也不容易备齐有关手续，在北京 等城市，要控制外来人口总量，所以限制给农村流动人口办务工证，最近几年很少农村流动 人口能够办到务工证。即使所有手续办全了，但是还要给公办学校交一笔对农村流动人口来 说是非常可观的赞助费（从2、3千到1万元不等），尽管国家三令五申禁止公办学校向农村 流动人口子女收取赞助费，但是公办学校会向农村流动人口私下提出给赞助费的要求，至于 给多少，由农村流动人口自己出，满足了学校的要求，那么孩子就可以入学，否则，就会有 可能被拒绝入学。另一方面的障碍来自流入地政府的态度和做法：流入地政府并不欢迎大量 的农村流动人口在其管辖范围工作，因为在当地政府看来，农村流动人口越多，社会治安就 越差，从而会影响到它们的政绩。所以，它们就尽可能地不让大量农村流动人口在本辖区工 作，那么最有效的办法就是设置各种障碍使农村流动人口子女在本地难以上学，于是迫使农 村流动人口另找地方就业。这比公开驱赶农村流动人口更有效，也不容易被舆论谴责和诟病 。
三是，进入农村流动人口子女简易学校。农村流动人口子女简易学校，又称打工者子弟学校 ，最早出现于上世纪90年代初，进入90年代后期发展非常快。打工者子弟学校是农村流动人 口子女面临教育困难而得不到解决后产生的，它们一出现，便大受农村流动人口欢迎。农村 流动人口之所以欢迎它们，是因为它们不仅收费低，而且还照顾到农村流动人口的其他实际 困难，比如可以自由入学退学而不需要任何手续；接送孩子上学的时间也很自由；都是外来 孩子，在一起不会受歧视，等等。因此，在各大城市，打工者子弟学校呈快速增长势头，不 但学校数量增加很快，而且学校规模也快速扩张，有的打工者子弟学校不仅办小学，而且还 办了中学。但是，打工者子弟学校一直没有被正式制度所接纳和承认，一直在非法状态下生 存和发展，经常受到各种清理、整顿和强行拆散、取缔。当然，并不是所有打工者子弟学校 办学都规范，确实在教育条件上远不如城市公办学校，但是，我们认为，一味采取不承认、 强行解散和取缔的办法，不仅仅是对办学者的不公平做法，而且也是对就读者的不公平做法 ，是对农村流动人口的不公平做法，是对他们的国民权利的侵害和剥夺。我们的理由如下： 第一，本来孩子的义务教育不仅仅是家长的义务，也是政府的义务，这种义务不因孩子的流 动而被剥夺了，但是当农村孩子流入城市后却不能享受这种义务教育待遇，这在法理上是没 有道理的。当然我国农村大部分孩子还是没有享受完全的义务教育，我国教育同样存在着城 乡二元差别、一国两策的问题，国家在农村的国民教育上确实没有尽到责任，这种情况也随 着农村流动人口进城而被带到了城市，在城市内部也形成了“一国两策”。第二，既然政府 不能尽到责任，不应该限制、阻碍农村流动人口自己解决孩子的基本教育问题，而事实上城 市政府却往往是成事不足、败事有余，严重地侵害着孩子国民教育的权利，在某种程度上是 违反宪法赋予每个公民权利的规定，是违宪的。第三，农村流动人口在流入地是纳税人，他 们应该享有与其他纳税人的同等权利，包括他们孩子受基本的国民教育的权利。第四，尽管 打工者子弟学校并不很理想，但是不少这样的学校都希望政府教育行政管理部门对他们进行 有效的管理和监督，实行合法化，以便更好地在教育条件上得到改善，为外来打工者子女提 供更好的教育 服务，可是不少打工者子弟学校递交的合法化申请都没有得到认真地对待， 更没有获得批准和认可，这实际上是政府部门不作为的一种表现。第五，打工子弟学校毕竟 为农村流动人口子女提供了受教育的机会，据不少农村流动人口反映说，打工子弟学校的教 学条件并不比他们家乡的学校差，甚至还好很多，孩子能够获得比在家乡好得多的教育，但 是城市教育行政管理部门动不动就拆散和取缔打工者子弟学校，无疑会对农村流动人口子女 的教育造成巨大的损害，从长远来看，会破坏这些孩子今后融入城市社会的能力，人为地扩 大本已存在的社会差距，会严重地危害社会可持续发展的基础和能力。
当然，我这里更关心的是国民待遇问题，基本的教育权利是国民待遇的最基本要求。我 在对法国的中国移民的调查和研究中发现，法国已经将基本的教育权利这一国民待遇不仅仅 给予了本国公民，而且也给予了非本国公民的外国移民孩子，不论是有没有获得法国的合法 居留权，未满16岁的孩子都能在法国享受到基本的义务教育，这样做的理由是这些孩子是无 辜的，他们不能因为父母的身份不合法而失去受教育这一最基本的人权，当然这些孩子不可 能回到流出国，如果不能接受良好的教育，就不可能很好地融入到接受国社会。世界贸易组 织更是把国民待遇原则推广到所有成员国去。这种理念还没有被我国政府所接受，更没有在 实践中得到贯彻。作为本国公民，农村流动人口竟然在自己的国家不能使自己的子女获得同 等的受教育权利，这不能说是中国独特的国情表现，而应说是我国在社会发展和进步上的落 后表现。
5、社会安全阀的残缺
之所以需要国家，之所以人们把一部分权力赋予给国家，是因为国家能够提供给每个公 民自己所不能提供的生存安全保障，那么最基本的安全保障也是国民待遇的一个很重要内容 。在现代国家，建立有效、合理的社会保障制度就是国家提供给国民的最基本的安全服务内 容。但是，在这一点上我国还处在建设之中，社会保障体制非常不完善、不健全，主要表现 在占人口绝大多数的农村流动人口享受不到国家提供的社会保障。农村流动人口虽然实现了 农转非的职业转变，但是，社会保障制度并没有因此将他们纳入到其覆盖范围。有人为此制 度作这样的辩护：第一，中国还是发展中国家，没有能力构建像西方国家那样的社会保障制 度；第二，暂时的社会保障缺位有利于中国的快速发展，等中国强大了以后，就很容易为所 有公民提供有效的社会保障制度；第三，农村流动人口还有土地作为他们的安全保障；第四 ，家庭保障是中国的传统，在农村尤其如此，应该继续发挥家庭保障的安全阀作用。我认为 这些理由不足以把农村流动人口排除在国家社会保障体制之外，我们有如下理由：第一，基 本社会保障是每个公民所拥有的基本权利，长期以来广大农民和农村人口为国家已经贡献了 很多，做出了很大的牺牲，不应该再叫他们继续牺牲了，何况他们不仅跟城市居民一样缴纳 税收，而且还缴纳各种公共管理费用，比城市居民负担了更多的公共管理费用。第二，大量 农村流动人口外出务工经商已经降低了家庭的社会保障功能。人口流动从两个方面冲击着农 村家庭的保障功能：一方面大量青壮年外出，农村只剩下老弱病残，得不到很好的赡养、抚 养和医疗保障，另一方面在流动中人们对家庭保障的认识有了很大的变化，特别是农村年轻 人更趋向独立生活的要求和想法，对大家庭的需求在下降。第三，土地的保障作用也在削弱 ，现在务农不但不赚钱，反而出现赔本现象，农业收入不但没有增加，反而在下降，特别对 许多落后农村，土地的价值日益下降。而且现在还有2、3千万农民失去了土地，根本没有土 地作为最后的生活保障。
农村流动人口对社会保障的要求更加迫切，但是他们真正欠缺社会保障。这次SARS（非 典）使这一点得到更加充分的暴露。绝大多数农村流动人口在城市工作，却不能与城市居民 一同享受失业保险、医疗保险、工伤保险等，因此他们在疾病、工伤或其他困难面前显得无 能为力，一旦碰上，就会危及基本的生活。在非典疫情盛行的日子里，不少农村流动人口怕 自己被传染上，就想方设法离开城市，回到家乡，他们认识到一旦被传染上，对他们自己和 家人都是一场灾难，甚至会使他们家破人亡。当然，后来由于国家免费为传染上非典的农村 人口提供治疗，才使农村流动人口度过了这场灾难。但是，农村流动人口面对的不只是非典 这样一场灾难，他们在外出务工经商过程中，面对的困难不是一般人所能体会和认识到的。 工伤事故对农村流动人口的危险是最大的。农村流动人口在城市大多干的是脏累差重险的活 ，随时要面临着断指断臂、伤筋伤骨、烧伤烧死、高空摔死摔伤等事故的危险。一旦碰上这 些伤亡事故，雇主和用人单位就把他们扫地出门，好一点的就是给一点抚恤金，否则就一文 不给，生死不管。另外，各种疾病特别是传染病则是对农村流动人口的一大危害。农村流动 人口在城市的居住和生活条件是相当恶劣的，最有利于传染病的传播。农村流动人口得一点 感冒，也不敢去医院看病，一进医院，就得准备上百元乃至几百元的开支，否则就或者自己 硬挺着，要么去一些简易的私人卫生所看一下，买点药就解决问题了。所以，在外来人口聚 集区那里，涌现了不少私人诊所，这些诊所大都被认为是非法的，经常遭受城市管理部门的 驱赶和取缔，但是由于它们服务态度好、医药费低廉、不需要各种手续，一来就可以治疗， 提供服务，所以地下的私人卫生所大量涌现，开始与城市管理人员展开游击战。
显然，作为纳税人，农村流动人口理应与城市居民享受同等的社会保障待遇，但是，他 们仍处于不受保障的状态，这是很不公平的，因为政府是有区别地对待已经履行了公民职责 的人，而且农村流动人口为社会做的无私贡献更大，他们低工资，干着苦累活，反而享受不 到最基本的社会保障。
6、社会组织和意见表达权利的缺位
国民待遇的几个主要方面是紧密联系在一起的，其中一方面的问题解决不了，就会影响 其他方面问题的解决。以上这些国民待遇问题之所以没有得到解决，除了制度的原因外，还 跟农村流动人口缺乏组织化以及相应的意见得不到合理表达这一国民待遇有很大的关系。如 果农村流动人口组织起来，就可以从决策方面对政府形成一定的压力，迫使政府不能不考虑 农村流动人口的基本利益，特别是国民待遇问题；如果农村流动人口有了自己的一定组织， 那么就可以通过这样的组织表达他们的意见和呼声，从而引起有关决策部门的注意和解决。
但是，政府对农村流动人口的组织化，是相当敏感的，因此千方百计地限制这样的组织 的出现和活动，甚至连工会这样的正式组织也没有把农村流动人口吸纳进来。农村流动人口 对自己组织有着强烈的需求，因为只有组织起来才能保护自己的利益，才能表达自己的意见 和心声。但是，在现实中，他们基本上不被允许建成一定的组织。我们在调查过程中发现的 一些例子，很能说明这一点。这里仅举两个例子为证。
北京南郊大红门地区，80年代末有不少温州人在那里聚集，从事服装生产、销售、批发 等活动，形成很大的规模，被社会媒体称之为“浙江村”，有点类似于国外的“唐人街”。 “浙江村”的发展也带来了社会重构问题，包括内部和外部重构问题。当地工商管理部门发 现了“浙江村”给当地带来的发展机会以及给它们带来创收的机会，于是积极参与浙江村的 发展，以它们的名义向那里的温州商人集资兴建京温大厦，凡是一次性预交了5年摊位费的 商户，就可以享受一定的免费优惠。当京温大厦落成经营了两年后，生意特别好，当地工商 管理部门觉得租金太低了，于是强行规定从第三年开始提高租金，没有兑现5年优惠的诺言 ，这便引发了一场官司。温州商户非常愤怒，但是单个行动者无力与工商管理部门打官司， 想组织起来，又担心被冠以非法组织，被取缔甚至连人也被抓走。他们终于想出了一个好办 法：温州商户中有几个共产党员想到组建临时党支部，于是向家乡乐清县县委提出这样的要 求，组织的名称叫“乐清县委在京临时党支部”，表面上是有利于组织在京党员学习中央精 神，开展思想工作，实际上以这个临时党支部为组织基础，集体谋划与当地工商管理部门打 官司，结果赢得了胜利。温州商户纷纷对我们说，如果没有这样的组织，很难想象他们单个 人能打赢这场官司。尽管他们意识到组织的重要性，但是他们很难获得组建诸如行业协会之 类的组织，临时党支部只是他们暂时性的做法，难以满足他们对组织的长期要求。
另一个外来人口组织（大部分是农村流动人口）的遭遇更昭示着农村流动人口想组织、 但难以实现的生存状态。一个河南的小伙子在北京，组织了一个叫“小小鸟”的组织，组织 的宗旨是“爱北京，参与环保活动”，想向北京人表达这样的一种心意：尽管我们是外地人 ，跟北京人一样爱北京、关心北京。这一创意确实得到了北京某区团委的赞赏和支持，该区 团委就同意小小鸟组织挂靠到团委，于是很快获得批准。小小鸟组织一出现，就赢得了外来 人口特别是年轻的农村流动人口的欢迎，他们纷纷参与该组织的活动。但是他们参与该组织 的目的与组织宗旨和目的有一定的差别：他们的目的很多，有的是借这样的组织增进彼此交 流，有的借此寻求组织帮助，比如追回被拖欠的工资，解决工伤事故和劳资纠纷等。小小鸟 组织也尽力满足参加者的要求。结果，不少单位向小小鸟组织挂靠的某区团委告状，说小小 鸟扰乱了它们的工作。迫于压力，某区团委解除了跟小小鸟的挂靠关系。从此，小小鸟组织 失去了合法身份，其组织者到处寻求挂靠，结果不是组织宗旨不吻合就是组织者不是本地人 ，一直找不到挂靠单位。小小鸟的组织者多次向我们诉说找不到挂靠的苦恼，本来他有着良 好的愿望，通过这样的组织，旨在促进外来人口与北京社会之间的沟通。
以上两个例子告诉我们，现有的制度设置并没有为农村流动人口提供组织化的空间：首 先是农村流动人口不是城市居民身份，他们就没有资格在城市组建组织，而城市居民之所以 能参与组织，因为他们大多是由单位作基础，我国整个组织体系是通过单位实现的，没有单 位的人基本上不能组建民间组织，国家规定民间组织是要挂靠在正式单位那里，否则是得不 到批准的。其次，要找挂靠单位，必须要满足挂靠单位的组织要求和宗旨，从而不能真正实 现农村流动人口为自己服务的宗旨，否则即使开始找到挂靠单位，结果还是被挂靠单位取缔 挂靠关系，失去了合法基础。最后，国家对民间组织一直很敏感，真正独立的民间组织是不 被允许存在的，即使现在不少所谓的民间组织，也是半官方性质的。这种结构性的社会政治 背景显然不利于农村流动人口组建自己的民间组织。
实际上，民间组织并不是都是带有政治色彩的，它们大多是协调内部关系，保护成员的 正当的、合法的权益，这样的组织有利于降低国家管理社会的成本，提高社会管理水平。农 村流动人口如果有不少自己的组织，那么它们就可以向社会表达自己的心声和意见，为争取 自己的合法权益（包括国民待遇）而努力，相信会比现在能争取到更多的权益。正是缺乏这 样的组织，农村流动人口的不少权益问题得不到社会和政府有关部门的重视和解决，不能有 效地维护自己的利益。
三、实现农村流动人口国民待遇的“路线图”问题
国民待遇的城乡差别并不是一个临时性问题，而是经过几十年形成的、有很强利益刚性 的问题，这里既有社会结构的问题，更有政策和制度的原因，这也决定了消除这一差别不是 一朝一夕能做到的。也许有人会认为，现在即使在城市，也不是每个居民都能享受到国民待 遇，国民待遇的城乡差别也就没有必要大惊小怪了，甚至不值一提了。我们并不认为城市居 民已经都享受到国民待遇，但是这并不等于说没有必要缩小城乡在国民待遇上的差别，而只 能表明我国在国民待遇问题上没有进行很好的建设而已。
这里借用美国在解决巴勒斯坦与以色列问题上提出的和平“路线图”这一概念，意思是 要分阶段、分步骤、有次序地去解决农村流动人口的国民待遇问题。
从解决目标上看，首先要解决农村流动人口的发展能力问题。国民待遇的一个重要的基本要 求，就是给每个公民提供最基本的发展能力，主要体现在最基本的国民教育机会。当务之急 要解决的是农村流动人口子女的教育问题。之所以这么认为，是基于这样的理由：人受教育 的年龄是不可逆的，一旦耽误了，就难以弥补，尽管有大器晚成的例子，但是只是很少几个 例子，不具代表性；农村流动人口子女如果不接受一定的良好教育，不但会阻碍他们融入城 市获得生存和发展能力，而且会影响国家和民族的未来竞争能力；他们面临的教育问题相当 突出，但是从制度、政策以及相应的经济成本上看，与其它问题相比，这个问题是最容易获 得解决的。第二个目标是提高农村流动人口保护自身权益的能力，优先解决涉及到农村流动 人口的劳资纠纷、工伤事故纠纷、工作环境恶劣等劳动权益问题。接下来的目标就是解决农 村流动人口的基本社会安全问题，要为他们提供最基本的社会安全保障，比如医疗保障、养 老保障、失业保险等问题，这个问题的解决比起前两个目标来说，难度可能要大一些，但是 只要制度设计合理，也不是不能解决的。最后一个目标是使农村流动人口实现彻底的城市化 ，完全融入到城市社会中去，由此可以促进农村发展，缩小城乡差别。
从解决途径和机制来看，要把政策调整、组织重构与制度改革三者有机地结合起来，分步骤 、分阶段地实现以上的国民待遇目标。当前国家纷纷在调整一些政策，试图缓解“三农问题 ”，其中有不少涉及到农村流动人口。最近的国务院有关政策把农村人口外出务工经商看成 是解决“三农问题”的一种有效的办法，要求各流入地政府积极解决农村流动人口子女的教 育问题，切实保障农民工的各种权益等，无疑表明中央政府正在努力消除一些国民待遇方面 的不平等、不公正问题。但是，政策的调整如果没有制度的改革和组织的重构，那么其效力 就会受到影响，甚至根本起不了作用。我们看到，这些新政策确实旨在更好地保护农村流动 人口的权益，但是在实施过程中却并没有达到与决策者愿望相一致的效果，这里的原因就在 于制度改革和组织重构没有跟上，没有进行配套改革。比如，今年国务院办公厅发文要求各 流入地政府解决好农村流动人口子女的教育问题，但是在实施中却碰上了各种各样的消极抵 抗，这里的关键问题在于没有建构相应的制度来贯彻这样的政策，比如现在的财政体制是地 方政府主要负责国民义务教育，仅仅从政策上主张给农村流动人口子女受教育机会，但是财 政制度、政府官员政绩考核制度等都没有进行相应的改革。结果，政策的调整没有很好的效 果，不少流入地政府依然我行我素，取缔外来打工者子弟学校、驱赶农村流动人口等，千方 百计找借口来限制农村流动人口子女在城市接受教育。而组织的作用前面已经作了详细的分 析，关键在于农村流动人口组建自己的组织，从而能够与政府、社会、企业进行强有力的对 话、交流和谈判。组织的重构显然有利于农村流动人口宣示基本的国民待遇要求。
根据我国的当前情况来看，制度改革比政策调整与组织重构具有优先的重要地位，只有制度 上进行有目的的、系统的改革，那么就会推动各项政策的调整与组织的重构，自然会带来国 民待遇问题的解决。制度改革的目标是消除对农村流动人口更广义的是农村人口的各种歧视 ，他们与城市居民有同等的国民权利，实现社会公正。我们认为，国民待遇的最核心内容就 是社会公正，不论男女老少，不论从事什么职业，不论居住在什么地方，每个公民都享受到 与其他公民同等的公民权。要达到这样的理想目标，首先应该明确一个国家的国民待遇是什 么，这些待遇是谁给予的，是给谁的？我们认为国民待遇在全国是一样的，是由中央政府给 予的，或者说中央政府有义务为所有公民提供国民待遇，从这一点出发，从制度改革和建设 上应该明确中央政府与地方政府在财权和事权上的划分，并通过法律手段做出明确的规定。 如果从制度上解决了这个问题，那么每个公民不论从事什么职业，不论居住何地，不论是什 么身份，都能享受到国民待遇，那么人们在流动过程中不会遭受来自地方政府的阻挠和歧视 。在这里，中央政府在国民待遇上与地方政府建立委托关系，也就是说通过一定的制度形式 ，委托地方政府去实施公民的国民待遇，在实施过程中不会考虑外地人口进来会影响本地居 民的利益，也会意识到不会增加自己的财政负担，从而更好地为所有公民服务。比如孩子的 义务教育应该由中央政府承担主要经费，为每个孩子设立义务教育享受卡，不论孩子在哪里 上学，凭着这样的卡就能与本地孩子一样顺利地进入公办学校就学，各地通过这些卡与中央 政府结账。又比如，国家为每个公民设立社会保障卡，凡是参加工作的公民，中央政府每年 应该为他们支付一笔社会保障金，存入该卡，而每个公民服务的企业或单位也存入一笔保障 金，个人本人也存入相应的保障金，于是就构成社会保障金，不论在什么地方工作和生活， 这笔保障金都可以随人流动，在这里不需要地方政府负担保障金，当然在财政关系上也有相 应的安排。
如何构建完整、系统、健全、有效和公正的国民待遇制度，是我国今后一段时间内必须要解 决的重要问题。从农村流动人口面临的国民待遇问题着手分析和探讨，只是探讨我国国民待 遇制度的一个重要切入点和关键点，会引发出对我国现行的一些制度和政策的反思和讨论， 更好地建构符合我国发展趋势和要求的国民待遇制度，这对农村流动人口来说是更紧迫的问 题和需要。
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