论城市农民工的社会保障问题
（樊小钢 作者单位：浙江财经学院）
一、城市农民工的就业模式和生活状况
1、城市农民工的概念
“城市农民工”是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，类似的称谓还有“民工”、 “农民工”等。这一群体产生于改革开放以后。长期以来，我们把农村排斥于工业化、现代 化的进程之外，在城市和农村之间设置了一道难以逾越的鸿沟。长时期阻断城乡之间的人口 流动，一方面使得传统农业部门积淀了大量的剩余劳动力,另一方面也剥夺了农村人口享受 现代化成果的权利和机会，造成城市人口和农村人口之间生活水平差距的不断扩大。当农村 经济体制改革开始以后，对那些刚刚从土地的“束缚”中“挣脱”出来的农民来说，城市部 门中比较高的工资收入、优越的物质和精神生活、远较农村为多的成功机会和发展前景，无 疑具有极大的吸引力。导致长期被阻隔于城市现代部门之外的农村剩余劳动力如汹涌的洪流 般涌向现代部门的入口处，大规模的农村剩余劳动力突然涌向城市，不仅对现代部门吸纳农 村剩余劳动力的能力提出了严峻的挑战，也使得政府在考虑是否应该彻底消除限制农村人口 进入城市的制度性障碍时显得顾虑重重。由于限制非农化人口真正转化为城市人口的制度性 障碍的存在，使得进入城市部门的非农化人口难以成为真正意义上的市民，虽然他们主要工 作和生活在城镇地区，然而即便在城市中找到了活干，他们也无法在城市中安身，他们仍然 不是真正意义上的城市人，他们不停地在城乡之间流动，在城乡间过着“两栖”生活，形成 了我国城市化过程中所特有的“城市农民工”现象。
据第五次人口普查结果显示:我国城市人口占总人口的比重为36%,而在发达国家中,农村人口 只占总人口的10%-20%。我国要在本世纪中叶达到中等发达国家水平,城市人口至少要占全 国总人口的60%以上,这意味着我国至少有5亿以上的农业人口城市化。在现阶段，我国农业 中的剩余劳动力向非农产业的转移的主要途径是进入乡镇企业或进入城市打工，这两部分 人口数量合计已超过2亿多人,接近于中国城市居民的人口。这表明农民工事实上已经成为一 个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体。
2、城市农民工的就业特点
农民工大量进入城市的时代，正值中国城市的经济体制重大变革的时期，城市中的就业问题 也已十分严峻。城市企业的职工也开始面对竞争，下岗、失业也已成为经济社会中的现实问 题，这一背景决定了进入城市的农民工的就业环境。
城市农民工的劳动供给曲线
图中纵轴表示工资水平，横轴表示劳动供给量，AB线表示城市劳动者的供给曲线，A点表示 城市劳动者愿意接受的最低工资。CD线表示进城农民工的劳动供给曲线，C点表示在农村务 农的工资水平。如图所示，进城农民工的工资报酬明显低于城市劳动者，由于我国传统体制 下长期的城乡隔绝和农村人多地少的矛盾，城乡劳动者的收入差距十分悬殊，因此，尽管农 民工的报酬明显低于城市劳动者，但其仍高于农民工在家务农的收入，对那些来自经济欠发 达地区的农民仍然具有较大的吸引力。这也可以解释，尽管如我们所见，农民工在城市中的 处境非常糟糕，但仍有大量的农民不断涌入城市成为新的城市农民工。这一背景决定了农民 工就业模式的基本特点：
由于没有城市户口,农民工不能够进入城市的正式就业体系，他们所从事的往往是脏、累、 险、重的粗活，大多为技术含量较低的劳动密集型工种,如泥工、力工、搬运工、街头巷尾 和农贸市场的小摊贩、收废品者等等。这些工作往往为一般的城市劳动者所不屑,从而成为 城市农民工最为集中的工种。
在能够比较的情况下，可以发现农民工的工资收入一般要比城市工人低。还有很多农民工的 工资报酬与城市劳动者之间不具有可比性，因为在许多城市中，一些工作条件恶劣的工作几 乎已完全由农民工承担。另外，在实行计件工资的情况下，有些农民工收入似乎不算低，但 这种情况往往与农民工的超时工作有关。
农民工与雇主之间的劳动契约十分松散，许多企业将农民工当作“临时雇用工”看待，不与 其签订正式劳动合同。即使签了合同，也往往是只是简单地强调用工单位的权利和农民工的 义务，许多农民工甚至不清楚合同的内容。因此，常常因为事先没有明确的要约而发生雇佣 纠纷，而一旦发生纠纷，农民工的弱势地位决定了其在多数情况下成为受损者，最为典型的 就是雇主借故拖欠、拒付工资的现象。
农民工的劳动强度高且工作条件恶劣。我们在调查中发现，农民工的工作时间远远大于国家 法定的劳动时间。大多农民工没有固定的休息日，每周工作时间长达60小时甚至更长。许多 农民工在劳动保护措施很差的环境中工作，导致工伤或重大伤亡事故时有发生。
3、城市农民工的生活状况
我们日常所见的城市农民工，大多数在衣食住行各方面与他们所在谋生城市的居民有着很大 的不同。衣着方面，因为与他们所从事的各种粗、重且脏的活计有关，农民工的衣着一般都 极为简朴甚至粗陋。居住方面，农民工一般都合伙租住于城乡结合部的农居点，在建筑工地 打工者则大多就地住在工棚内，也有不少住在自己用各种建筑废料搭建的棚屋内，农民工居 住条件的共同特点是：居住拥挤、采光和通风条件较差、潮湿、蚊蝇滋生，往往成为城市中 的卫生死角。为了尽可能地节约在城市中的开支，农民工的饮食一般比较简单，他们是农贸 市场的低档菜蔬和街头路边饮食摊档的主要顾客。出行的主要交通工具是自行车，他们是旧 自行车的主要销售对象，在所有的城市中都极为普遍且令人头疼不已的自行车失窃现象也往 往与他们有关。由于农民工的劳动强度普遍较大,劳动时间较长,闲暇时间少,基本上处于一 种工作、吃饭、睡眠这种原始、简单的生活状态，日复一日地重复着从住处到工作地点再到 住处的循环过程，与一般城市居民的生活方式相去甚远。
二、城市农民工的社会保障问题
对于城市中农民工的种种恶劣处境，已经日益引起人们的关注。号召社会关心和帮助农民工 的呼吁也越来越多，政府也经常有旨在解决农民工的各种实际问题的制度出台。应该说，与 改革之初农民工刚刚进入城市之时相比，政府和社会对待进城农民的态度还是有了不小的转 变。但也不可否认的是，无论是政府还是社会，在对农民工的关心和帮助中更多地是将农民 工视为是需要帮助的弱势群体，自身则是以强者的身份向农民工施以“同情”和“关怀”， 而较少去检讨导致城乡人口形成为强势群体和弱势群体的制度安排。
城市农民工现象产生于我国农村人口城市化的过程中，这一过程必然要受到以下两方面因素 的影响和制约,即现代部门的工业化程度和经济社会运行的制度安排。工业化对城市化的影 响表现于：城市所具有的规模经济效应和集聚效应能够产生较高的比较收益。使城乡劳动力 的收入差距日益扩大，由此产生了现代工业部门对农村人口城市化的“拉力”和传统农业部 门对农村人口城市化的“推力”。而制度安排对城市化的影响则表现于：有效的制度安排能 够促进经济的增长和发展,无效率的制度安排则会阻碍经济的增长和发展。因此，对阻碍农 村人口城市化的制度安排，应该通过制度变革予以掘弃。对能够促进农村人口城市化进程的 制度缺失，则应该通过制度创新予以弥合。从而达到加快农村人口城市化进程的目的。
在农村人口城市化的过程中，户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度等等，无不对 农民的城市化过程产生重要的影响。但是上述每一项制度的作用机制和影响程度是不同的。 许多研究都认为阻碍农村人口城市化进程的关键是户籍制度，认为进城的农民之所以成为“ 边缘人”是因为其农村户籍。但笔者以为，户籍制度本身只是一种身份标识，传统体制下户 籍制度之所以成为限制劳动力在城乡之间流动的一道不可逾越的屏障。是因为它与消费品分 配和权益保障紧紧地“捆绑”在一起。凡是拥有城镇户籍的人口，从其出生开始，就享受着 与农村人口不同的待遇，拥有城镇户籍就意味着拥有了从粮食和副食品供应、教育、就业、 医疗、一直到退休养老的全面保障。而市场化改革以来，户籍制度与财富分配之间的联系已 经被逐渐剥离。粮食和其他副食品供应已经与户籍制度脱钩，户籍制度本身也已经开始松动 ，除了大城市以外，许多中小城、镇已经允许农村人口迁入。另外，城市就业制度虽仍对非 农化人口有一定限制，但已不是一道不可逾越的屏障。因为城乡之间的长期隔绝使城乡之间 劳动比较收益呈现较大差距，这一背景对进城农民的就业模式产生了较大的影响，虽然农民 工不能进入一些报酬较高的部门，但那些由于工作条件恶劣且报酬不高而被城镇劳动力所不 屑的工作，其报酬仍然高于农民工在家种地时可能获得的收入，这些工作对进城农民尤其对 来自于经济较为落后地区的农民仍有相当的吸引力。这也是为什么农民工一旦进城以后就不 太愿意再回农村的原因。虽然他们很难成为真正意义上的城市人。除此之外，政府对农民进 城务工就业问题逐渐重视，国务院要求各地政府和有关部门取消对农民进城务工就业的不合 理限制、改善农民工的生产生活条件、多渠道安排农民工子女入学等。
以上分析表明，传统体制下与户籍身份紧密相联的就业、居住、教育等方面的制度安排正在 逐渐发生变化，由于这些制度安排所导致的对农村人口城市化的阻碍作用正在减弱并逐渐消 除。而唯有社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别，迄今为止，我国已经建立起 来的社会保障制度，依然保持了城乡分割的格局，即便是那些已经在事实上实现了非农化的 人口，也依然被排斥于城镇的社会保障体系之外。因此，真正阻碍农村人口城市化进程的最 大障碍并不是户籍制度，而是我国社会保障制度的不完善。
如果不存在制度性的障碍，农村剩余劳动力的非农化和农村人口的城市化将呈现为同一个过 程，但是在我国，正是由于城乡社会保障制度的二元性，在城市化进程中缺乏化解市场风险 的社会保障制度安排，使处于非农化过程中的农民被置于“城市农民工”这样的“边缘人” 地位，其结果造成农村剩余劳动力的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。城 乡二元性的社会保障制度安排，使进城农民工无法进入城镇社会保障体系，无以化解城市化 过程中的市场风险，造成农村人口在城市化过程中的预期成本大大增加，结果导致农村人口 城市化的双重阻力，一方面农民因缺乏社会保障而降低非农化动机；另一方面进了城的农民 无法放弃土地，难以形成土地的集约化经营。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中 的预期成本大大增加，农村人口的城市化动机也必定因此而大大降低，从而延缓了我国农村 人口城市化进程。因此，必须建立起城乡社会保障制度的有效衔接,将城市农民工纳入社会 保障体系，化解农村人口在城市化过程中所面临的各种市场风险，降低农村人口城市化的预 期成本，为农村人口的城市化提供制度保证。
即使抛开促进农村人口城市化进程的重大意义不论，仅从现代社会的公民权利和政府责任而 论，建立农民工的社会保障也是必须的。社会保障制度作为实现公民的生存权利以及其他人 权的保证，是全体社会成员共同享受社会发展成果的重要途径，也是维护社会稳定和促进经 济发展的重要支柱。因此，在我国建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的 社会保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民经济的持 续发展和社会稳定所必须。综观世界各国社会保障的历史,社会保障制度产生的最初动因就 是通过解决丧失了基本生活来源的贫困人口的生存问题，以避免社会的动荡不安，也就是说 ，社会保障制度的建立有着社会安全方面的考虑，而不仅仅是一种福利措施，从这个意义上 说，只要社会上存在着需要保障的人群,政府和社会在社会保障方面的责任就是难以回避的 。
三、针对进城农民工的社会保障制度创新
建立城乡一体化的社会保障制度是我国社会保障制度建设的长远目标。应该承认，就目前的 条件而论，实现这一目标尚有很大的困难。但是，作为一种制度创新，首先将进城农民工纳 入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养老等现实问题，也有助于在 城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通道，对于逐渐完善我国的社会保障制度体系 ，最终实现城乡一体化的社会保障制度具有重要的意义。
1、建立针对进城务工农民的工伤保险制度。由于工作而引起的工伤事故和其他有关 的职业伤害事故，是进城务工的农民首先将要面临的风险。农民工所从事的多为脏、累、重 、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端 ，在缺乏有效的制度安排的情况下，一旦发生事故，有关的赔偿问题往往引发无尽的纠纷， 而农民工由于其所处的相对弱势地位，权益往往得不到有效的保障。因此有必要尽快建立针 对农民工的工伤保险制度。对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以 得到相应的赔偿，而且，由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加 注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。而政府 要做的则主要在于设计特定的制度，并将之作为一种优效品强制推行。
2、建立针对进城农民的医疗和大病保障制度。患病是农民工最为惧怕而又是难以避 免的问题。尽管从年龄结构看进城务工的农民以年轻力壮者为多，但患病仍然是难以避免的 。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体的痛苦，而且会导致失 去工作，从而失去经济来源而陷于贫困。为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对 农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制以个人缴费和地方财政的一定 支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关 的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院 接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推 行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高。最终实现与城镇医 疗保障制度的并轨。
3、根据进城务工农民的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度。为进城农民 建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病保险具有更大的难度。困难首先在于农民 工的情况各不相同，有的农民工已在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作 和固定的住所。有些则是刚刚进入城镇，工作和生活的流动性都很大。因此，有必要针对不 同的情况建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的 农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养 老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工,即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于 企业招用农民合同工工资总额的20%,个人缴纳部分一般不低于本人工资的7-8%。对于无稳定 职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次 的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率 而缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇 个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人帐户。
4、为进入城镇落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障。最低生活保 障是由地方财政负担的保证居民维持最低生活标准的保障,属于社会救助的范畴。最低生活 保障的标准应根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力而确定。在社会保障的制 度安排上应该鼓励进入城镇落户的农民一次性出让承包土地使用权，此举不仅有助于为农民 化解进入城市可能面临的风险,也有助于减少农民的数量，促进农业的规模经营。有人以现 实中多数农民仍然没有放弃土地为例，认为农民对土地有着天然的“眷恋”，并以此担心替 代土地保障功能的难度。然而以笔者看来，这恰恰证明了应该以社会保障制度替代土地保障 功能的重要性，农民之所以“眷恋”土地，是因为其与生俱来的农民身份使其“天然”地被 排斥于城镇社会保障体系之外。如果将农民进入城镇后能否享受最低生活保障与其是否将承 包土地使用权一次性出让相挂钩，相信进城农民对土地的“眷恋”程度会大大降低。
5、严格规范用工制度。最后，也是最为重要的，是政府必须严格规范用工制度，要 求企业在雇用农民工时必须依法签订劳动合同。必须按照规定缴纳各项社会保障基金。但也 有不少学者对此存有一定的顾虑，认为如果将进城农民工纳入城镇社会保障体系，势必增加 企业和农民工自身的负担，结果可能造成企业不愿雇用农民工，农民工自身也会因保险意识 缺乏而产生抵触，结果反而不利于农村人口城市化。但笔者认为，从进城农民工的就业特点 来看，他们所从事的多为城镇人口所不屑于从事的工作，而且工资一般都比较低，因此，虽 然雇用农民工的企业缴纳各项社会保障基金后工资成本会有一定的增加，但并不会改变农民 工比较城镇职工相对低工资的状况，企业不太可能寻求更为廉价的劳动力而减少对农民工的 需求。从另一角度来说，如果以牺牲农民工的权益来保证企业的效益，显然是有失公平的。 至于农民工自身的保险意识，笔者以为，当农民工个人的缴费成为其获得社会对其提供保障 的先决条件时,可以相信农民工的保险意识是会大大提高的。
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