中外“农民工”比较及政府对策的思考
（顾协国 作者单位：浙江海洋学院）
对农民的改造是否顺利，农民以一个什么样的方式进入现代社会和现代政治，对未来 社会的发展将产生强烈的影响。无论是西方发达资本主义国家的现代化进程，还是当今中国 全面小康的实施都证明了这一点。而“农民工”问题是当今中国这方面问题的突出表现。大 量农民工进入城市打工是当今中国社会矛盾积累的体现。如何去解决这个问题，我们必须考 虑几个世纪前欧美各发达国家的劳动力转移状况及其各自政府所采取的对策。
一、原因的比较
中国与西方社会，都在某一历史阶段出现了大量的农民劳动力，也就是我们称呼的“农 民工”--大规模的离开自己的原先居住地进入到城市中去的现象。中国大约出现在20世纪 的80年代，西方社会以最早出现资产阶级革命的英国为例，大致出现在工业革命之后。
由于时间的不同，中国与外国的“农民工”流动的原因也不同，学术界公认，几乎所有 发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，是因为工业革命从根本上改变了社会的经济结 构。尤其是深刻地改变了这些国家农村的经济结构。工业革命是大机器生产取代手工劳动， 以规模不等的工厂取代手工工场和家庭作坊的管理手段和管理观念的极大变革，它极大地提 高了工业劳动生产率，使工业生产量极大提高，规模不断扩大，门类不断增多。制造业的迅 速发展带来了采矿业和其他原料部门、煤炭等动力工业、建筑业及建筑材料工业，沟通各产 业及其与消费者关系的商品流通领域和其它服务业的大发展。农业在国民经济中的基础地位 不得不让于工业，农业的比重迅速下降，产业结构的巨大变革带动农村劳动力向第二、第三 产业转移。
在工业化以前，手工业基本上分布在农村，而且大量与农业结合在一起，是典型的自给自 足的经济形态的表现。工业革命中的蒸汽机的不断改良，从根本上改变了工业生产对水力、 风力等自然动力的依赖状态，工业生产使各个行业和部门相互的依存度增高，又必须依靠人 力和资源市场，产品销售渠道，动力产业，交通运输，金融业，科技和信息产业等各方面的 支持。因此，工业各个资源的配置逐渐从分配转向集中，从农村转到城市，与此同时，在大 机器工业的打击下，农村手工业者失业，商业的追逐利润的天性，必然使它朝向集中化的城 镇，工业革命时商业更是如此，同公共服务部门、文教科研、医疗卫生、司法行政等同时成 为城市的重要组成部分。
交通运输业的发展是第二、第三产业向城市聚集的必要条件，也是实现农村劳动力转移的 必要条件，没有方便、快捷、廉价的交通工具 ，制造业就无法摆脱原料产地和消费市场的 限制，城市居民所需的粮食和食品就得不到及时的供应，劳动力的流动就受到地域的限制。
农村与农业自身的变革也是一个重要因素，废除封建主义的生产关系，彻底消灭农奴制度及 农民人身依附关系，消除公有地残余，确立土地私有制，是改变农业生产关系，发展生产力 的前提条件。英国资产阶级革命时期对骑士领地制的废除，法国革命时期的土地立法，的国 对农奴制的废除等都为资本主义生产关系的发展和农业规模化经营扫清了道路。当然，资本 家及其他们的代表资产阶级政权所采取的残酷行动--圈地运动也在其中起了重要作用。
而中国与西方社会的情况截然不同。关于中国农村流动人口的外出原因，中国的社会学家、 经济学家、人口学家都发表过许多有见地的看法。黄平提出“生存理性”来解释农民外出行 为，指出“中国农民在自己所处的特定资源与规则条件下，为寻求整个家庭的生存而首先选 择比较而言并非最次的行为方式。”我国农民外出务工经商就是这生存理性的选择。当然最 普遍的是一个经济学解释，它认为我国农村存在大量的剩余劳动力，于是不得不到外部社会 寻找就业机会与出路，这是符合经济理性原则的。而孙立平认为不能仅仅用“剩余劳动力的 角度来解释目前我国这样大规模的民工潮”，而且指出“农村中大量剩余劳动力的存在而造 成的普遍贫困化”才是真正的原因。他认为现在我们很难判定哪些民工是剩余的农村劳动力 ，而哪些则不是，实际上凡是人口外出多的农村已经出现农业劳动力短缺或者老龄化问题， 已经影响到农民生产。所以还是务农没有收入，农村比较贫困，导致大量农村人口外出务工 经商，而王春光提出，农村流动人口中的年长者与年轻者，无论在观念上还是在行为上，都 有明显的差别，他提出“新生代农村流动人口”的概念，这些人的流动不仅仅是为了解决生 存之道，更是不愿过农村的贫乏生活，习惯了城市生活的表现。
从总体上看，中国现阶段的农民工的出现与工业化并无直接关系，首先中国社会传统意义上 的工业化在上世纪80年代前已经完成，在中国大规模农村劳动力流动时，中国的工业总产值 早就远远超过了农业总产值。其次，如果说，外国工业化在发展中，城市人口本身不足，必 须依赖农村劳动力的大量输入，而中国庞大的人口压力，使得这一问题并不存在。到目前为 止，中国城市为了满足本地人的就业问题，几乎都排斥外地人，尤其是农民工的进入，中国 农民工问题的出现，与其说是大工业需要这么多的劳动力，不如说与农业不需要这么多劳动 力有关，与人口多压力大有关。
二、问题的比较
在英、法、德、没等国农村劳动力转移过程中，由于管理混乱出现了很多问题。
首先是贫困问题，资本主义工业化的进程，需要大量的劳动力，但城市本身的发展并不能提 供充分的就业机会，资本主义经济的无计划性和人口流动的盲目性使失业成为不可避免的社 会现象，当资本主义经济危机到来的时候，大批工厂倒闭，从农村来到城市的劳动力是最大 的受害者，在农村时，一般农民勉强有一块土地，土地上的收入加上副业还能使人生存，一 旦进入城市，失业的话，就一无所有，只能靠救济为生。在历史上英国工业革命时工人阶级 的贫困状态最为典型。工厂工人的条件差，工作时间长，工资低，住房条件恶劣，工厂大量 使用童工和女工，贫困问题异常尖锐。
其次是犯罪问题，在大规模农村劳动力转移过程中，各个国家的犯罪率有所增加，而且城市 犯罪率普遍高于农村，妇女卖淫现象的大幅度提高，是当时西方社会的严重社会弊端。有些 行业的女工因工资太低，不足以养活自己和孩子，有些女工生孩子以后，不能适应工厂的严 厉纪律，有些时装和成衣业的女工、酒吧女招待、女洗衣工打杂女工等因贫困、低工资、失 业和饥饿而被迫走上卖淫的道路。卖淫的后果之一是性病的传播，甚至对军营构成威胁，以 致于英国议会于1864年通过传染病法，规定在部队驻防的城市对妓女也进行健康检查，对有 性病的强制治疗。
最后是社会问题，农村劳动力进入城市后，他们的后代需要接受教育，但是学校非常少。刚 刚到城市的农村劳动力，难以适应城市和工厂激烈的生存竞争，嘈杂的环境、快节奏的生活 、住房的困难、失业和饥饿的威胁，常常有一种精神失落感，感到不能控制自己的命运，有 一种难以明状的精神紧张，有些人走上了自杀绝路。
而在中国的农村劳动力转移过程中，同样也存在一些问题。首先是劳动力伤害问题，进城打 工的农民已成了“最容易受伤的人”。广东省职业病防治研究所负责人黄汉林说：“我们在 例性检查中发现，一些制鞋、玩具和塑料行业的厂家只顾省事或多捞钱，拒不执行各级政府 的相应法规，对职业危害严重的岗位采取轮换辞退旧工人，不断招收新工人的方法，从而把 隐患转嫁给了社会和农民工家庭。”外来务工人员群体已经成为法律保护的空白地带。农民 工为了保住工作，不敢提出合法合理的要求，有的农民工为了多赚钱，主动提出加班加点。
其次，精神世界的问题，超过90%以上的外来农民工是17-25岁的年轻人，他们在繁重的工 作之余却缺乏适应他们需要的精神世界。有专家指出：独身在外的男女青年，离开了亲人朋 友，在一个陌生的环境中，自我控制能力和道德规范的约束力都在下降，最容易陷入放任自 由的状态中，迷失自己。由于农民工不被城市的主流生活接纳，文化、教育活动阵地极其缺 乏，一般的娱乐场所打工者都消费不起，农民工们的生活都很单一：白天忙于生计，晚上无 所事事，实在无聊了，就到一些不健康的娱乐场所去消遣。
最后，社会犯罪问题。外地民工被认为是所在城市治安状况不好的重要因素，据深圳特区所 发生的抢劫、杀人等恶性刑事案件，90%以上是来自各地的“三无”人员（无固定工作、无 合法证件、无固定住所）所为。外地民工由于受教育程度低，只有小部分人能凭借自己的能 力抓住机遇，改变自己的社会地位，因此他们比其它的社会成员更直接地感到各种社会压力 。在巨大的生存压力下，他们感到自己越来越无法展示自己的能力，开拓不可知的明天，在 感到自己有被文明社会抛弃的可能的焦虑中，特别是遭到城市人的歧视和不公正待遇后，用 犯罪手段来达到占有财务的目的或报复社会，自然就成了一些人可能的选择，在犯罪者对自 己犯罪动机的解释中，没有几个“三无”人员能对自己的犯罪行为做出除了占有他人财物以 外的任何解释。
中外农村劳动力的流动都对社会造成了很大的压力，必须由政府出面加以协调。
三、解决的比较
在工业革命后大规模流动民工所带来的社会问题不仅影响到了民工自身，最终对资产阶级 的利益产生了威胁，资本主义当局也逐渐采取了一些对策，使紧迫的社会问题得到一定程度 的解决。
首先是对于贫民的救济。贫困问题的尖锐化，必然加剧社会矛盾。最终危及资本主义的统治 。为防止饥民暴动，资产阶级沿用伊丽莎白一世颁布的济贫法，对在饥饿线上挣扎的贫民实 施救济。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆兰制度，规定给劳动贫民救助的金额随面包 价格浮动，并允许在济贫院外实施救济。开始资产阶级认为贫困是由个人游手好闲，生活无 节制所造成的，进而意识到这不是由个人因素造成的，而是社会制度的产物。1897年，英国 议会通过《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业 ，雇主应对因工伤或丧失 工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。
其次是对于公共事务的解决，大约在19世纪中期，资产阶级政权意识到城市住房的拥挤和卫 生状况的恶劣会对社会造成重大的影响。以英国为例，1835年《市政机关法》允许市议会有 权开征地方税和采取改进城市环境的措施，1848年通过《公共卫生法》，建立中央卫生局， 并授权地方成立卫生局。1868年颁布《工人住房法》，授权市议会处理贫民窟问题。1875年 ，新的《公共卫生法》规定，城市人口的最大密度和街区布局。从此形成格状布局的街区。 1909年颁布《住房和城市规划法》，要求“把所有居住区从野兽般的丑态中解救出来”。18 66年的《卫生法》要求地方当局采取行动，向居民供应适合饮用的水，提供清运垃圾和排污 的服务。1817年通过《地方政府法》，成立地方政府部，立即着手对全国各地的公共卫生状 况进行视察。19世纪下半叶城市卫生状况的改善，居民生活水平的提高，加上医学的进步， 使城市死亡率大幅度下降。
再次，城市交通的进步，在火车和公共汽车之前，城市主要的交通工具是私人和公共马车， 马车速度慢，并不能给更多的人以便利，并不适合成为公共交通工具。到19世纪下半叶，英 国各大城市都增修了铁路支线，增加了车站。1863年第一条伦敦地铁通车。1883年议会通过 《廉价火车法》，要求铁路公司开设廉价通勤火车，为居民上下班提供交通工具。
此外，英国政府在19世纪初期开始推广使用煤气、电灯、电话。19世纪30年代，建立了英国 第一支付薪金的穿警服的警察部队，加强了城市规划和城市弊端的治理，在都市管理上达到 了相当的水平。
中国政府对农村劳动力进城打工就业问题十分重视，从上个世纪以来颁布了大量文件。其中 最为完整的是2003年1月颁布的《做好农民进程务工就业管理与服务工作的通知》。《通知 》中明确提到“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农 民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了农业和农村经济结构的调整，促进了城镇 化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。”《通知》中提出了六项解决推动农民进城务工 管理与服务工作的措施，第一、取消对农民进城务工就业的不合理限制；第二、切实解决拖 欠和克扣农民工工资问题；第三、改善农民工的生活生产条件；第四、做好农民工培训工作 ；第五、多渠道安排农民工子女就学；第六、加强对农民工管理，《通知》中的论述和做法 应当是符合中国实际情况的。
四、启示
国外与中国的大量农村劳动力进城时间不同、原因不同、问题不同，要采育的措施也各不相 同，但国外在解决民工问题时的对策值得我们去借鉴。
到目前，我们尚未建立全国性的社会保障制度，而国外尤其是德国的全国性社会保障制度正 是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。
19世纪，大量德国农民进入城市，成为产业工人。随后，周期性经济危机爆发，大量工人失 业，为了解决这一社会问题，德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动，以使穷人得到最 低生活保障。1855年《穷人权利法规》生效，根据该法规每个地区依据居民人员，对贫困居 民实行生活补贴，到睥斯麦统一德国之后，德国的社会名流意识到解决劳工问题，政府出面 提供社会福利不是权宜之计，而且它的重要职能。1883年国会通过《疾病保险法》，规定疾 病保险费用由雇主负担2/3，雇员负担1/3。1903年，议会通过详细的童工法，为帮助失业工 人找工作，又建立了职业介绍所。随着时间的推移，社会福利制度的覆盖面不断扩大，30% 的男性公民、12%的女性公民享有医疗保险。第二次世界大战之后，德国社会福利制度进一 步扩大到农民和女性人员中。
德国政府在普及教育，提高居民文化水平上的做法也值得我们学习。在当时德国大批农村劳 动力转移到城市后，成年人的职业教育与对儿童的义务教育，成为一个急待解决的社会问题 。德国首先通过多渠道发展义务教育。德国童工法明文规定，6-14岁的青少年必须接受最 基本的义务教育，然后才能进工厂就业。这个规定一方面反对工厂使用童工，另一方面要求 儿童进学校接受义务教育。其次是创办职业学校，发展职业教育，德国的职业教育历史悠久 ，早在工业化以前就已迅速发展。随着大量民工进城，职业教育的普及和发展变得更为迫切 ，转移到城市中的大量农村劳动力，由于贫困，受的教育少，文化水平低。为了适应现代工 业生产和服务业的需要，德国各大企业都十分注重职业培训加强对徒工的技术学习与训练。 德国在解决由于人口流动带来的问题进程中，高度重视少年儿童的基础义务教育和普及成人 教育，重视成人职业培训，对提高全民科学技术和文化水平产生重大作用。
要真正解决中国的农村劳动力进城所带来的问题，我认为一是要使这些农民工真正接合社会 的经济生活和社会生活，农民工与现代社会接合的媒介是商品生产，是市场经济，只有与市 场经济发生广泛的联合后，农民工才会从被动进入主动；二是必须十分重视政府的作用，政 府必须对社会保障体系，户籍制度，成人教育体系，工厂培训体系进行大范围的改革，消除 身份歧视，才能为解决这一问题创造良好的社会环境。
参考文献：
1、《欧美农村劳动力的转移与城市化》，王章辉、黄柯可主编，社会科学文献出版社。
2、《法国农村社会转型研究》，许平著，北京大学出版社。
3、《法国现代化进程中的社会问题》，端木美等著，中国社会科学出版社。
4、《农民工》，李培林主编，社会科学文献出版社。
5、《农民工生存现状扫描》，程义峰、远竹著，《了望新闻周刊》2002年19期 。
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