谁来保障亿万农民工的选举权
----村委会选举中农民工参与的调查与思考
（徐增阳 作者单位：山东科技大学地方政府与基层管理研究所）
村委会选举是村民自治的前提和基础，也是亿万农民行使民主权利，参与公共生活的重要制 度性渠道。正因为如此，村委会选举得到了广大农民的热情响应，一些地方村民参选率达到 90%以上，成为乡土大地上一道亮丽的民主风景线。但是，从各方面反馈的信息看，数以亿 万计的农民工在选举中的参与情况却不尽如人意，至于一些新闻媒体报道的外出村民包车、 甚至包机回村参加选举的情况，毕竟仅属个别。 如浙江省萧山市在深圳做工的选民 ，1993年春节前包20架飞机回乡参加了村委会换届选举。参见相自成：《庄稼人的夙愿-- 中国农村村委会直选透视》，《民主与科学》1995年第2期。转引自徐勇：《中国农村村民 自治》，华中师范大学出版社，1997年版，176页。
据农业部提供的数字表明，目前我国离开户籍所在地半年以上，进入城镇在第二、三产业打 工的农民工约9200万人。随着时间的推移，农民工的数量还在继续增加。赵东辉、 吴亮：《农民工融入城市有多难》，《瞭望新闻周刊》，2003年4月21日第16期。
他们在村委会选举中的参与情况，既关系到亿万农民工选举权利的实现，在一定程度也关系 到乡村民主的进程。为了详细了解村委会选举中农民工的参与状况，笔者等人于2001年春夏 之际在武汉市对农民工进行了随机的问卷调查，一共获取有效问卷753份。此项调查 是徐勇教授主持的国家社会科学研究基金项目《现阶段农村人口流动与政治稳定》系列调查 之一。调查由徐增阳负责，华中师范大学黄辉祥、谭同学、袁方成、郑柏琼、罗晓华、杨震 林、刘华菊等同学参与了调查，在问卷统计中得到山东科技大学任宝玉老师和冷向明、许玲 、马寸、宋筱婷、韩建宗、解学芳、肖喜凤、臧志鹏等同学的帮助。调查的详细数据参见徐 增阳、黄辉祥：《武汉市农民工政治参与状况调查》，《战略与管理》2002年6期。
一、村委会选举中农民工参与的现状
在753名调查对象中，只有145人参加过家乡的最近一次村委会选举，仅占调查对象总数的19 .3%，而没有参加过选举的则有599人，占79.5％（详见表1）。在参加选举的145人中，有占 52.4％的人是亲自回村参加选举的；请别人代投的有23人，占15.9％；函投的有21人，占14 .5％；通过其它方式投票的有17人，占11.7％（详见表2）。至于这些农民工参与村委会选 举的动机，即“为什么要参加选举”，排在前三位的依次是“这是公民的义务”、“村里要 我参加”和“其它”，分别占62.8％、28.3％和22.8%（详见表3）。
表1 您出来后，有没有参加过家乡最近一次村委会选举
人数比例（%）
有14519.3
没有59979.5
未回答91.2
表2 请问您是怎样参加投票的
人数比例（%）
亲自回家投票7652.4
请别人代投2315.9
村里寄来选票，我填好后再寄去2114.5
其它1711.7
未回答85.5
表3 请问您为什么要参加选举：（可多选）
人数比例（%）
村里要我参加4128.3
大家都选，所以我也选2517.2
这是公民的义务9162.8
选举对自己有好处2416.6
不选会得罪人117.6
其它3322.8
未回答85.5
上述情况表明，村委会选举中农民工的参与有着以下特点：
一是，农民工对村委会选举的参与度低。1980年以来，村民自治在广大农村兴起和广泛开展 。特别是1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过以来，村民自治实现了 由“静悄悄的革命”到大张旗鼓推行的历史性跨跃。在此后进行的村委会直选中，许多地方 的参选率达到90％以上，参见吴淼：《村委会选举质量的量化分析--以福建省九 市2000年度村委会换届选举统计数据为依据》、刘喜堂：《湖南省1999年度40个县村委会选 举数据分析报告》，中国农村村民自治信息网（www.chinarural.org）。亿万农民 以饱满的热情参与到当家作主的行列中来。但是，这种综合性统计数字很容易拉平和掩盖不 同阶层的农民或农民中不同群体参与村委会选举的差异。有研究者已经注意到这个 问题，并对村委会选举中妇女的参与情况做了详细的调查和分析。参见杨翠萍：《村委会选 举中的妇女参与--以河南村为例》，华中师范大学硕士学位论文，2002年12月。
这一点在农民工身上也得到很好的体现。调查表明，农民工参与村委会选举的比例不足20% ，这与农民整体参与的高比例形成了鲜明的对照。
二是，农民参与村委会选举的利益动机不足。选举是政治参与的重要形式。对“人们为什么 要参与政治”这个问题，马克思主义政治参与观认为，人们之所以参与政治，是建立在切实 的物质利益基础之上的，而不是出自“本能”、“理性”、“理智”这些虚无缥眇的精神原 因。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”， 《马克思恩格斯选集》， 第1卷，第82页。“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。村民参与村委会选 举的利益基础就在于，希望选出秉公办事的村干部，合理地发包土地等生产资料，分配经济 、社会资源。徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版，151 页。但是，在参与村委会选举的145位农民工中，出于明确的利益目的即“选举对自 己有好处”的只有24人，仅占16.6％。多数农民工是出于履行公民义务、“服从动员”或“ 随大流”而参与村委会选举。
三是，农民工选举意愿的真实表达受到一定的负面影响。与在村村民相比，农民工投票的方 式显然带有流动的特点。如“函投”和“其它”形式的投票就是农民工在“人地分离”的情 况下实现选举权利的一种创新。尽管如此，农民工选举意愿的真实表达也因流动而受到一定 的影响。比如，委托投票虽然是法律所允许的，但是委托投票往往将选择权交给了被委托人 ，委托人的选举意愿是否得到尊重和表达则完全取决于被委托人。这种委托-代理关系的存 在，多少会使委托人的初始投票意愿发生偏离。
上述情况表明，农民工参与村委会选举的情况不容乐观。这样既不利于农民工行使自己的选 举权利，也会给选举的组织筹备工作带来很多麻烦，给少数人操纵选举提供了机会，理论上 甚至存在某个村庄因外出村民弃选过多，使选举不足法定人数而无法进行的可能。
二、村委会选举中农民工低参与度的原因分析
我们要分析村委会选举中农民工低参与度的原因，实质上就是要弄清为什么有那么多的农民 工没有参与或者放弃选举？由于我们之所以认为村委会选举中农民工的参与度低是相对于农 民整体或非外出村民的参与度高而言的，因此，我们必须弄清究竟是农民工与非外出村民之 间的主体差异，还是因为在农民流动的背景下，原来一些能够影响村民参与村委会选举的客 观因素发生了变化而导致了农民工的低参与率。
（一）农民工参政能力与参政意愿的分析
人们之间政治参与的差异，与他们的参政能力与参政意愿有着密切的联系。一般说来，人们 的参政能力和参政意愿越强，会对其政治参与行为产生积极的影响。那么，农民工在村委会 选举中的低参与率是否会因为他们参政能力低下，参政意愿不高呢？
1、农民工的参政能力。参与能力是一个比较笼统、含糊的概念，大致可以理解为 公民参与政治生活所应当具备的基本条件和技能。这种能力可以从公民的年龄、教育程度和 收入水平等等方面得到间接的反映。从年龄、教育程度和收入水平这几项指标来衡量，农民 工绝大多数是农民中的精英分子，具备相当的参政能力。
（1）年龄。在753名调查对象中，男性有420人，占55.8%，女性333人，占44.2%。调查对象 中绝大多数是年轻人，18－35岁的年青人占了总数的69.7％（详见表4）。
（2）教育程度。从文化程度上看，被调查的农民工中文盲、半文盲有51人，占6.8％；小学 有117人，占15.5％；初中有377人，占50.1％；高中或中专的有169人，占22.4％；大专以 上有34人，占4.5％（有5人未回答）。调查对象中的文盲数只占6.8%，显著低于全国农村劳 动力中文盲半文盲占15.3%的比例；初中和高中文化程度者分别占到50.1%和22.4%，大专文 化者占4.5%，显著高于全国农村劳动力37.4%、8.2%和0.2%的水平。全国数据来源于 《中国农业年鉴》（1994年），转引自赵树凯：《纵横城乡--农民流动的观察与研究》， 中国农业出版社，1998年版，第10页。尽管两组数据并非同期，但这考虑到农民工的人口特 征并参考其他研究者的成果，这一结论可以成立。
表4 农民工的年龄状况
年龄18岁以下18-25岁26-35岁36-45岁45岁以上未回答
人数76335189104463
比例（%）1044.525.213.86.10.4
（3）收入状况。农民工走出乡村涌入城市的动因是多方面的，其中以挣钱为最主要的外出 动机。从我们的调查来看，有548人选择“挣钱”作为外出的动机，占被调查者的72.8%，在 各种因素中居首位。结果也如他们所愿，他们中许多人的收入状况是不错的（见表5）。月 平均收入在200元以上，即年收入在2400元以上的占88.3%，而2001年我国农村居民人均纯收 入则为2366元，也就是说，绝大多数农民工的收入水平高于农村居民收入的平均数。月收入 在600元以上的占35.2%，折算成年收入明显高于2001年全国城镇居民人均可支配收入6860元 （国民经济与社会发展统计公报，2001年）。可见农民工中有相当一部分已经达到了甚至超 过了城市居民的平均收入水平，换句话说，有相当一部分农民工在城市生活有较为充分的收 入保障，经济地位比较外出前有了较大的提高。
表5 农民工的月平均收入
月收入（元）≤200201-400401-600601－800801－1000≥1001 未回答
人数8019820213372608
比例（%）10.626.326.817.79.581.1
2、农民工的参政意愿。参政意愿包括对政治事务的认知和参与政治 的态度等等。
（1）农民工的政治认知水平较高。政治认知是指关于政治制度、政治制度的作用以及这些 作用的执行者以及政治制度的输入和输出的知识和信仰。作为公民政治认知对象的，一般有 政治象征、政治典则等方面。
A、调查对象中绝大多数能够正确回答我国现任（时任）国家主席是谁，比例高达90.8％， 对国外政治象征的了解虽然不如国内充分，但是也有64.2％的人能够正确回答现在的美国总 统是谁。
B、农民工对政治典则的了解不如政治象征高。对与农民工经济权益十分密切的《劳动法》 ，只有10.2％的人表示“非常了解”，54.1％的人只是“知道一些”，还有15.8％的人甚至 “听都没有听说过” （详见表6）。同时，农民工对与自身政治权益密切相关的《村民委员 会组织法》的了解程度更低。只有7.8％的人认为“非常了解”，表示“听都没有听说过” 的则占26.3％（详见表7）。农民工对《劳动法》在了解程度比《村民委员会组织法》要高 ，可能是因为《劳动法》与农民工的利益关联更为直接。
表6 农民工对《中华人民共和国劳动法》的了解程度
人数比例（%）
非常了解7710.2
知道一些40754.1
听说过，但不知道是咋回事14118.7
听都没有听说过11915.8
未回答91.2
表7 农民工对《村民委员会组织法》的了解程度
人数比例（%）
非常了解597.8
知道一些34345.6
听说过，但不知道是咋回事14719.5
听都没有听说过19826.3
未回答60.8
（2）农民工的政治态度总体来看比较积极。政治态度是公民在主观方面所具有的政治特征 ，主要包括政治关心、政治效能感、政治信任和政治义务感。
A、关心政治。农民工中有相当一部分人对政治表示了关注，有46.6％的人平时喜欢收看新 闻时事类的电视节目。但是，农民工对家乡事情的关注程度不高，表示“很关心”的不到1 ／3，“关心一点”的占的比例最高，有31.7％，8.6％的农民工表示对家乡的事情“不关心 ”。在当村干部的态度上，“想当，并会积极争取”的农民工只占17.8％，而选择“无所谓 ”和“不相当”的比例超过了2／3（详见表8）。考虑到新闻时事类电视节目主要反映的是 宏观政治，当村干部反映的主要是微观政治，调查说明了农民工对关注政治的层次有了提高 ，也从反面说明家乡的微观政治与农民工的利益关联在淡化。
表8 农民工对当村干部的态度
人数比例（%）
想当，并会积极争取13417.8
无所谓30540.5
不想当21528.6
想当，但不会积极争取9112.1
未回答81.0
表9 请问您为什么没有参加选举（可多选）
人数比例（%）
选举太麻烦6010
选举对我来说不重要9616
上面都定好了，选也白选19632.7
我的一票起不了什么作用67〗11.2
选举时我不知道24040.1
选了对我也没有什么好处488
对候选人不了解14824.7
当时我还没有选举权10617.7
其它7813
未回答223.7
表10 在您眼里（实际生活中）村民自治是什么
人数比例（%）
农民群众自己当家作主41555.1
走过场、搞形式18724.8
村干部的事情 ，与我无关8210.9
其它456
未回答243.2
表11 如果您工作或生活中发生自己处理不了的问题时，通常 您会向谁求助：（可多选）
人数比例（%）
家人、亲戚36147.9
同（老）乡30440.4
朋友、熟人43157.2
政府及其有关部门13317.7
法院（法庭）7810.4
报纸、电视等新闻媒体557.3
工作单位18724.8
其它466.1
未回答101.3
B、政治效能感。对选民而言，政治效能感是指选民对自己参与投票能否关系到选举结果的 主观推测，即选民对投票功效的评价。如果选民“所面临的选择没有什么重大差异”以及“ 所作所为无足轻重，不能有效改变结果”，罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》， 上海译文出版社，1987年版，第134-135页。选民是很容易放弃选举的。在回答“ 为什么没有参加选举”时，有196人选择了“上面都定好了，选也白选”， 占32.7%；还有6 7人选择了“我的一票起不了什么作用”，占17.2%（详见表9）。这说明，有相当比例的农 民工的政治效能感较低。
C、政治信任。调查表明，农民工对村民自治的认同程度较高。有超过一半的人认为村民自 治是“农民群众自己当家作主”；而认为是“走过场，搞形式”的不到1／4（详见表10）。 但是，农民工对城市政府和法院的信任程度不高。在问到“如果您在工作或生活中发生自己 处理不了的问题时，通常会向谁求助”时，农民工选择最多的前三个是：“朋友、熟人”、 “同（老）乡”和“家人、亲戚”，比例分别为57.2％、47.9％和40.4％。而选择求助“ 政府及其有关部门”和“法院（法庭）”分别仅占17.7％和10.4％（详见表11）。这说明， 农民工在有困难时，首先考虑的是依靠业缘、地缘和血缘关系（血缘、地缘关系重要性的下 降和业缘关系重要性的上升也是很有意思的现象），而对政府和法律的信任度较低。这可能 和农民工在城市生活和工作等方面的权益得不到政府的有效保护有关。
D、政治义务感。多数农民工的政治义务感较强。在问到“您认为农民进城务工经商需要不 需要到城市管理部门办理有关手续”时，有57.5％的人选择了“需要”，选择“有些需要， 有些不需要”的占20.5％。而认为“不需要”的只有9.1％。
调查表明，农民工是农民中的精英群体，而且他们在流动中获取了更多的经济利益，提高了 经济地位，其政治认知水平较高，政治态度也较为积极，他们应该比非外出村民有着更强的 参政能力和参政意识。因此，从主观上讲，并不存在农民工“能不能”和“愿不愿”参与政 治的问题。
（二）村委会选举中农民工低参与度的客观因素分析
既然如以上分析的那样，农民工不存在主观上“能不能”和“愿不愿”参与政治的问题，那 么是哪些客观因素决定了农民工在村委会选举中的低度参与呢？从调查的情况来看，主要有 以下几点。
首先，村庄与农民工的利益关联日益疏远。农民工大多属于“离土离乡，但没有脱籍”的农 民，他们长年的居住地和工作地已不在原籍，而户籍仍在原地。但是，他们与村庄的联系却 随着外出时间的延长和社会经济地位的提升而日益疏远。
农民外出本身就是利益比较的结果，即在城市可能获得更多的收益。而在城市的工作也确实 满足了农民工的逐利动机，如前所述，他们的收入普遍比在农村要高。这就进一步降低了农 民工对村庄的利益需求，疏离了农民工与家乡的利益关联。这可以从以下正反两方面得到说 明。
一方面，农民工对家乡关注的总趋势是日益下降或减少。前面我们曾提到，农民工对家乡事 情的关注程度不高。不仅如此，城市生活、工作的经历也在改变着农民工的思想观念，他们 对家乡的社会认同程度也在下降。比如，在问到“您现在对家乡的风俗人情、观念、行为等 还看得惯吗？”时，只有1／3多一点的人认为“基本都看得惯”；有47.6％的人回答“有些 看得惯，有些看不惯”；有10％的人则回答“基本都看不惯”（详见表12）。
另一方面，与对家乡的关注和社会认同下降相反，农民工对城市的喜爱程度较高，尽管他们 还没有进入到城市原生社会体制中去，市民和农民工之间的隔阂依然较深。有27.8％的调查 对象认为自己“很喜欢”城市的生活，有36.1％的人认为“有点喜欢”城市的生活；而表示 “不喜欢”的只有6.2％（详见表13）。因此，有近半数（45.7％）的调查对象表示希望把 户口迁到城市来。不希望的有16.1％（详见表14）。值得注意的是，有相当一部分 调查对象对这两个问题持“无所谓”的态度，分别占19.4％和37％。这可能和农民工在城市 中的边缘处境有关。
表12 农民工对家乡的风俗人情、观念、行为等的认同
人数比例（%）
基本都看得惯26735.5
有些看得惯，有些看不惯35947.6
基本都看不惯7510
不清楚334.4
未回答192.5
表13 农民工对城市生活的评价
人数比例（%）
很喜欢20927.8
有点喜欢27236.1
不喜欢476.2
无所谓14619.4
说不清749.8
未回答50.7
表14 农民工是否希望把户口迁到城市
人数比例（%）
希望34445.7
不希望12116.1
无所谓27937
未回答91.2
拉斯韦尔曾指出：“各种政治运动的生命来自倾注在公众目的上的私人感情。”这种利益与 人们越贴近，人们对它的追求就越迫切，由它所引起的参与动机就越强烈，反之也是如此。 陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，1998年版，第189页 。农民工与家乡利益关联程度的日益减弱，对家乡的关注和社会认同的下降，都使 他们对家乡有一种疏离感，他们不仅是城市里的“边缘人”，也慢慢在乡村被“边缘化”。 这深刻地影响到他们的政治参与行为。
其次，选举收益的不确定性与额外支付选举成本之间的矛盾。尽管农民工与村庄还存在利益 关联，但是他们从参与村委会选举中获得的收益能否大于其为此付出的机会成本实在是值得 怀疑的事情。这是因为选民从参选中获取的收益有着很大的不确定性。这种不确定性体现在 两个方面：一方面，收益不是即期的和具体的，而是远期的和抽象的。农民工回乡参选只是 选出了为自己谋利益的代理人，并不会直接从选举本身获取利益。而且，作为代理人的村委 会干部是否会忠实地为委托人--村民谋利益，也未可知。另一方面，收益的集体性，使个 人很难衡量所得收益。村委会是村民民主选举出来的群众自治组织，执掌村庄公共权力机构 。其提供的公共产品或服务往往不是针对具体个人，而是具有集体性，涉及全体村民。这就 使单个选民选举村民委员会的收益很难量化，但是为选举支付的成本却是确定的，其对选举 付出的感受是实实在在的。农民工亲自回家乡参选，需要支付比在村村民多得多的选举成本 ，如往返的交通费用，因误工而导致的收入损失、回到家乡的额外支出、如走亲访友需支付 的费用等。与额外支付选举成本相比，农民工参加选举所能带来的收益却是模糊的和未知的 。因此，农民工往往是理性地放弃了参加村委会选举，即使参加，也多是尽量避免 亲自回家乡参选，而是采取委托投票或函投的方式参选。
再次，农民工与村庄政治生活的信息通道因流动而不畅通。人们对政治事务的了解越多，就 越有可能参与政治。农民工很难与家乡保持比较通畅的联系，对家乡村里的公共生活信息所 知非常有限。一方面，由于时空阻隔，农民工很难获取村委会选举的详细信息；另一方面， 农民工流动的不确定性使家乡的村级组织也很难将有关信息传递给他们。因此当家乡村里举 行村委会换届选举时，他们很可能因为不知道情况而不能行使“自己选择当家人”的权利， 即使有些外出村民知道举行选举，也由于信息不充分（对选举的细节所知有限）而放弃选举 。如有40.1%的调查对象以“选举时我不知道”来解释自己没有参加选举的原因。有24.7%的 调查对象不参加选举的原因是“对候选人不了解”。
最后，农民工面临的选举动员和社区压力减少。村委会选举中高参选率的原因是多方面的， 除了一些村民基于信念和利益而主动参与选举外，政府的选举动员和社区压力也是村民参选 的一个显著动机。《村委会组织法》正式通过后，各级政府对村委会选举更加重视，选举的 宣传、动员力度普遍加大，许多村民因此被发动起来参与选举。而且，在村庄范围内，村民 都是乡里乡亲，甚至亲戚家门，村民很容易受到人情面子和社区舆论的影响而参与投票。而 对农民工来说，他们出门在外，对选举动员和社区压力的感受都会不同程度的下降。相应地 ，基于这些原因而发生的被动型参与也会下降。
三、结论与进一步的讨论
调查表明，农民工参与村委会选举的情况并不乐观，绝大多数农民工处于参与缺失状态，这 样既影响了村委会选举的质量，也使法律所赋予的选举权利处于虚置状态。其原因比较复杂 ，但是，主要原因是村委会选举不能满足农民工因为流动而变化了的选举需求。因为，农民 工并不存在主观上“能不能”或“愿不愿”参政的问题，他们所以没有参加选举主要是比较 选举成本与收益后做出的理性选择。
推而广之，这种状况彰显了农民工行使选举权利的尴尬处境。一方面，按照制度安排，他们 应当在户籍地（农村）参与各种选举，但是他们的参与需求却在下降；另一方面，他们有在 居住地和工作地的城市行使自己的选举权利的愿望，却很少能够得到满足。这种制度供给与 制度需求的错位，一方面，不利于政治稳定。农民工是当代中国一个庞大的弱势群体，其是 否稳定关系到整个国家的稳定和发展。农民工的政治参与如果得不到充分尊重和有效满足， 将有可能引发这部分人的不满情绪，从而影响政治稳定和社会发展。笔者在广东中 山市某村调查时发现，流入地社区秩序的恶化与农民工社区参与缺失有着紧密的联系。参见 徐增阳：《社区秩序与社区参与：遭遇“民工潮”的村庄治理--广东中山市S村调查》， 工作论文，2002年7月。另一方面，也没有充分利用农民工作为社会主义民主政治建 设的政治资源。农民工从乡村来到城市，接受了城市文明的熏陶，许多人已经初步具有了现 代民主和法制意识。如果我们在政策导向上加以引导，对他们进行政治再社会化，那么亿万 农民工显然会成为社会主义民主政治建设的生力军。
如果从提高村委会选举中农民工的参选率的角度，我们当然可以通过一些技术创新手段，如 ，合理安排选举时间，建立更为合理科学的农民工投票机制等来暂时缓解矛盾。但是，显然 这不应当成为政策改进的方向，我们的目标应当是通过制度创新来满足农民工的参政需求， 保障农民工的选举权利。具体地说，就是改革选民登记办法，从而使农民工能够正常地参与 居住地或工作地的政治生活。
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