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在土地供应有限的情况下，保障房建设的扩大必定会减少商品房的用地，而这也将对现行的“土地财政”造成巨大冲击。这都将使地方政府的建设热情和意愿面临着真正的考验
在“左一个国十条、右一个国十条”的打击下，中国的房地产市场终于从狂热陷入了暂时的“冷却期”。不过，就在商品房的寒冬逐渐来临之际，保障房的春天却提前到来。按照国务院关于大幅度增加保障性安居工程建设的要求，住建部明年计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套，大大超过此前市场预期的500万～600万套的水平，比今年580万套保障性住房的建设规划翻了一番。
从中央的政策意图分析，在房地产政策紧缩期间加快保障房的建设，能弥补政策打压下市场供给可能出现的短缺，从而缓解依然旺盛的住房需求。而我们的问题是：靠加快保障房的建设，就能按住中国的楼市“刚性上涨”的势头吗？或者，我们大部分居民的住房，能依靠保障房来解决吗？
从历史的角度来看，在房地产市场化改革之前，保障房或福利分房是绝大多数居民解决住房问题的唯一途径。在住房的计划经济时代，由于长期实行低工资制度，单纯依靠居民工资性收入难以实现购房愿望。在居民普遍缺乏购买力的情况下，为了保障职工的生产积极性，以便国家能够获得更多的剩余，就必须实行高福利政策。福利分房就是这种低工资、高福利制度的主要内容之一。
表面上来看，这种福利分房制度好像很好地解决了广大居民的住房问题，但细究起来，却存在着很大的弊端和漏洞。可以说，这是一种以牺牲住房质量和劳动者生产积极性为代价的制度。比如，当时的住房主要以筒子楼和平房为主，成套住宅极少。根据1985年第一次全国城镇房屋普查的结果，当时城镇成套住宅只占住宅总面积的24.1％；没有厨房与合用厨房的占37.4％；没有厕所与合用厕所的占75.8％。
1998年，城镇住房制度市场化改革正式起步，福利分房逐渐退出了历史舞台。但矫枉过正的是，过度的市场化又使保障性住房建设大大滞后。近十多年来，特别是2004年实行招拍挂制度的“831”大限之后，虽然国家也颁布过不少关于保障房建设的政策文件，但几乎没有一年、没有一个地区能百分之百地完成保障房建设的任务。
按照相关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但我们看到的实际情况是，地方政府的土地出让金增长迅猛。根据有关数据显示，截至今年11月22日，上海土地出让收入以1369.94亿元高居榜首，北京以1004.48亿元位列第二，而大连、天津也距离千亿不远。
但与此同时，用于保障房建设的资金却“捉襟见肘”。以深圳为例，2006年至2009年期间，深圳市计划保障性住房总投资343.39亿元，但实际累计完成投资仅为83.53亿元，完成额仅占计划的四分之一。而在北京等22城市未按规定从土地出让净收益中按时足额提取廉租住房保障资金，两年共计少提取146.23亿元。财力雄厚的发达城市尚且如此，中西部地区的情况就可想而知。
不仅如此，保障房建设资金挪用情况也十分严重。不久前，国家审计署公布的全国19个省市2007年至2009年政府投资保障房审计调查结果显示，6个城市和4个县共计21360余万元廉租房保障资金被套取挪用。
虽然在中央一再强调“问责”的压力下，地方政府加大了保障房的建设力度。但资金问题一直是保障房建设进度缓慢的最大障碍。可以预计，在土地供应有限的情况下，保障房建设的扩大必定会减少商品房的用地，而这也将对现行的“土地财政”造成巨大冲击。这都将使地方政府的建设热情和意愿面临着真正的考验。
除了资金的约束外，规模庞大的需求也对保障房建设的规模和进度提出了挑战。按照计划，我国将在未来三年内基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，全国平均每年新增约130万套经济适用住房。而根据一些人理想的设想，保障房应该覆盖我国70%的中低收入居民，只有30%的高收入者才依靠商品房市场解决住房问题。但现实是目前保障房占全部住宅销售总量比重尚不到20%。再比如在深圳，今年拟为1.5万户家庭提供住房保障，而目前全市住房保障需求达23万套。也就是说，即使从静态的角度看，要全部解决低收入群体的住房问题，仅靠保障房就需要15年以上。
因此，虽然保障房建设的力度正在加强，但鉴于其建设规模在整个住宅规模中所占比重依然不高、保障房需求将长期保持旺盛的事实，指望就此房价会大幅下跌，甚至成为当前房地产市场乱象的“救世主”，显然是过于乐观和单纯了。事实上，如果不改变当前的土地供应制度和现行的财政制度，不加重治理建设和营销领域的违规问题，中国的房地产市场就很难走上健康发展的道路。
（作者系对外经济贸易大学公共管理学院副教授，中国社会科学院经济研究所博士后）
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