中国农民问题的实质及其法律对策
（钟真真 作者单位：全国人大财政经济委员会经济法规室）
我国是一个拥有九亿农民的大国，农业在国民经济中占有特别重要的地位，农业的状况 如何决定着我国整个国民经济的发展和社会的稳定，农业、农村和农民问题，是我国经济发 展和现代化建设的根本问题。在整个国民经济建设中，没有比农业与农村建设更重要的问题 。半个世纪以来，甚至远溯到我们党领导农民革命以来，我们党始终坚持把农业、农村与农 民问题放在首位，“三农”问题始终是中国社会的头等大事。
一、农民在中国社会的现状和地位
中国国情最主要的一个特点是，一个中国两种制度或称“一国两策”。这里的“两种制度” 不是指大陆和香港的“一国两制”，而是指过去50年中国大陆形成的城乡居民的两种身份 制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度。正是这“两种制度”的设计安 排和延续，导致了城乡居民人均收入差距日益扩大。
目前我国农村人口约占总人口的2／3，但是，政府的财政支出直接用于农村人口的比重 只有1／7到1／10之间。这种制度安排和公共财政分配的不公平性是造成城乡之间的巨大鸿 沟的一个重要因素。至今，我国农业劳动力占全国总就业人数的比重仍占50％，相当于1870 年美国、法国、德国的农业人口比重水平。中国农业劳动生产率极其低下，粮食和其他农产 品商品率极其低下，这也是农民长期收入水平低下的重要原因。就农村而言，仍然是以农业 社会为主。在乡村总就业人数中，农业就业人数占65.8％，工业和建筑业就业人数占13.6％ ，交通运输和商业以及其他服务业就业人数占16.8％，知识产业（教育、卫生等）就业人数 不足2％。就城市而言，在总就业人数中，农业就业人数只占2.6％，工业和建筑业就业人数 占27.2％，服务业就业人数占23.1％，知识产业就业人数占21.2％，还有20％以上的农民工 （大约有7000-8000万人，有的估计达到1亿人）。
农民与城镇居民相比，面临着不公平的待遇：
国家财政补贴不公平，国家每年拿出几百亿元的财政收人用于城镇居民的价格补贴，几百亿 元财政收入用于城市企业的亏损补贴，而农民在面临农业生产资料不断大幅度涨价的形势下 ，却享受不到来自国家财政的分文价格补贴，农村企业完全自负盈亏。
社会保障不公平，国家每年为城镇居民提供几百至上千亿元的各类社会保障(养老、医 疗、救济、补助等)，而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，还要为农村五保户、烈军属 提供补助救济。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市保障支出977亿元， 占88.6％，农村仅有126亿元，占11.46％，城市人均413元，而农村人均14元，相差29.5倍 。尽管农民从农业中取得的收入微乎其微，但他们所要承担的社会负担却很重---既要向 国家缴纳农业税、还要承受各种各样的收费（农村税费改革前）以及负担农村基础设施建设 的费用开支；四是由于国家的社会保障体系仅仅覆盖了城市居民，没有包括农民阶层，因此 ，即使农民从农业经营中能取得一点微薄小利，也往往会因医疗、教育、养老等方面的支出 而丧尽。
公共基础设施投入不公平，国家每年拿出几百亿元财政收入用于城市基础建设，逐步形成了 城市日趋完善的公共基础设施体系，给城市居民和产业带来了巨大的物质福利和社会收益， 而农村居民从中获益很少。
基础教育保障不公平，国家每年几百亿元教育费几乎全部用在城市，而广大农村则依靠 农民自己的力量办教育。1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元 的教育拨款，改由农民在集体提留中提取，农村学校只能依靠农民自己出钱集资建设和改造 ；因而农村教育无论在师资还是在基础设施等方面都远远不如城市。据统计，1995年全国15 岁以上文盲达21％，其中绝大部分在农村。缺乏量足质高的基础教育，造成了农民素质的普 遍低下，这已成为中国农村社会经济问题的直接原因。它使许多农民难以接受科技知识、兼 业和转移，农业劳动生产率难以提高，农民生活难以大幅度提高，农村社会文明难以显著改 善和长足发展。
信贷服务不公平，国家四大专业银行中，工行、建行、中行主要围绕着城市开展业务， 满足城市产业、企业和居民的需要，唯有实力最弱的农行似乎是专门为农村和农民服务的。 而且，在信贷政策的操作上，国家银行经常受命向城市企业提供优惠贷款，并且在经济不景 气的时候，优先保障城市企业特别是国有大中型企业的资金供应，至于农民和农村企业，作 为非国有经济，自然被划在限制之列。不仅如此，尽管农村居民储蓄只占全社会居民储蓄的 一小部分，但是即使相对于这极其微弱的储蓄水平特别是人均储蓄水平，农村、农业和农民 所得到的信贷回流仍然极其有限，相当一部分还是贡献给了城市及其产业和居民。
受社会地位、经济贡献、文化素质等方面的限制，农民这一中国最大的社会群体从古至今 始终缺乏相应的政治参与权。尽管在新中国，特别是经济体制改革以后，中国农民的社会地 位和政治参与权有所改善，但是与农民的数量相比，与维护农民正当权益相比，仍不相称。 从全国来看，至今还没有哪个部门对农民负责，没有哪个部门与农民结成了经济利益共同体 ，没有任何组织直接代表农民参与政策制订、替农民说话办事，维护农民的利益，他们在政 治决策、财政转移支付、国家投资分配、公共服务提供等方面，缺乏自己的政治代表，也缺 乏社会声音。
以代表民意的全国人民代表大会的人大代表构成为例，在规定的第九届全国人民代表大会代 表的名额不超过3000人中，各省、自治区、直辖市应选的第九届全国人民代表大会代表的名 额，农村是按人口每88万人选代表1人，城市按人口每22万人选代表1人。在规定的第十届全 国人民代表大会代表的名额不超过3000人中，各省、自治区、直辖市应选的第十届全国人民 代表大会代表的名额，农村是按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。
表1：第九届全国人大代表分类人数
干部工人归侨军队农民知识分子
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表2：第十届全国人大代表分类人数
干部工人归侨解放军民主党派和无党派代表人士农民知识分子
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农民人大代表所占的比例是比较低的。
社会地位的低下和正当权益的无保障，使得中国农民的劳动得不到社会的承认，农民在许 多人心目中并非是工人、公务员、教师等那样的“正当”职业，务农在城市居民看来仍然是 下岗、失业。人们看不起农业劳动，更鄙视农民，很少有人承认农民也是一种“正当”职业 ，往往把务农看作是一种不得已而为之的谋生手段和权宜之计，是一种“等外职业”。因而 各方面坑农、伤农、卡农的事件不断发生，各种摊派、集资名目繁多，农民负担沉重，生存 权和发展权得不到应有的保障。
二、造成中国农民社会地位低下的原因
近50年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民实行一种政策，对 农村、农民实行另一种政策，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面都是实行“一国 两制”，形成了“二元社会结构”。 在计划经济体制下，广大农民也是被列为体制外的， 是团结和改造的对象，特别是20世纪50年代实行了合作化，后期又实行了城乡分治的户籍管 理制度。
“一国两制”、“二元社会结构”，是计划经济体制的产物，也是造成当前“三农”问题的 根本原因。
中国的改革是从农村改革开始突破的，搞农村家庭联产承包，废除人民公社制度，农民冲 破了计划经济体制的束缚，引来了农村生产力的解放，农业生产的大幅度增长。但是，废除 人民公社体制只是冲破了计划经济在农村的一个方面，而那些为适应计划经济体制要求而建 立的城乡分治的户口制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度 、义务工制度以及行政管理制度等都没有取得突破。这些经济的、政治的和社会的体制，严 重地束缚了农民，使他们不能直接进入社会主义市场，参与市场经济竞争。农民要进城打工 要办暂住证、健康证，交就业管理费、治安保护费等；到企业上工，要先交押金。他们在企 业干最苦、最累、最脏、最危险的活，干10年、8年仍是农民工，还是登记在另册，还是城 市里的边缘人。农民工实际还是农民，是二等公民，他们是体制外的人。
多年来，农业、农村、农民问题所以难以解决，主要的问题是没有找难“三农”问题的症结 ，如今的农村改革深化后面临一系列问题：农民流动、地权整理、乡企转制、村政改革、减 轻负担……。但正如民工潮与乱占耕地这两件事突出地显示的：现在的许多“农村问题”根 子实际上在城市，改革到如今，“就农言农”已经很难再改下去。一些学者指出，“中国问 题的实质是农民问题”这句话如今应该反过来说了：“农民问题的实质是中国问题”。实践 证明，现在的农业问题不在农业本身，农村的问题不在农村本身，所以，搞经济结构调整、 产品结构调整，推行股份合作制，兴办龙头企业，鼓励提倡“公司十农户”，推进农业产业 化经营，改革农村机构，精简干部，减轻农民负担，推行税费改革……等等，花了很大力气 ，但收效甚微，农民的收入还是上不去，负担还是下不来，有些地区农村社会还不安宁。根 本的原因是原来在经济、政治、社会方方面面所形成的束缚农村生产力的计划经济体制还没 有从根本上改革，因此，解决“三农”问题，必须要继续深化改革，逐步建立全国统一的城 乡一体的社会主义市场经济体制，恢复农民的国民待遇，这也是建立社会主义市场经济体制 的前提。
三、中国“三农”问题改革的两难境地
推行“大包干”极大地推动了中国农业的发展，成功地解决了12亿人口吃饭的问题，但 并没有解决中国农业质的飞跃的问题。“大包干”的中国农业是传统农业，“大包干”之后 的中国农业仍是传统农业。今天，我国农村面临的重要问题已经不是农民的温饱问题，而是 增收问题。党和政府提出了各种增收措施，广大农民也在实践中进行了多方探索，除了部分 地区取得比较明显的成效之外，绝大部分地区始终未能找到好的解决办法。很多办法看似有 效，其实采用不久就觉得不能从根本上解决问题。中国农业再也找不到像“大包干”那样的 能够迅速有效的“济世良方”了。
要富裕农民，必须减少农民，解决农业问题的办法在农业之外，这些看法差不多已成为 共识。但是，根据我国目前生产力发展水平和城市化水平，要大量转移农村剩余劳动力谈何 容易。大量农村剩余劳动力急需转移，而我国城镇又难以接纳。我国农村剩余劳动力转移的 进程与农业现代化的进程是同步的，因而也是长期的。我国农村总体上虽然进入小康阶段， 但我国农业发达地区与农村贫困地区将长期并存，这是我国全面建设小康社会必须攻坚的问 题。
农业投入不足不适应发展现代农业的需要。我国财力不足，不能满足农业投入的实际需 要。中央提出农民增收为农村工作的主题，但如果不加大对农业的投入，大大改善农业发展 的条件，农民增收的问题就难以解决得好。
中国加入WTO之后，以粗放经营为主的中国农业和质量不高而价格高的农产品将受到质 优价廉的进口农产品的冲击，在这种冲击下，我国很多农区农民的收入不仅不会增长，反而 很可能有所下降，我们要看到这个问题的不可回避性和严重性。大部分地区、大多数农民增 收的问题在近期内难以解决。
税费改革和以往在向农民征收农业税及农业特产税，又同时向农民征收“三提五统”之 类费用的做法相比，“费改税”确实是一种具有很大改革性的重要措施，它至少从法律的角 度规范了农民负担的税额及征收办法，应该说在一定程度上可以杜绝长期以来让农民苦不堪 言的“三乱”现象，至少为基层政府巧立名目向农民收费制造了障碍。但是，税费改革只是 税收体制内部的一种改革，并没有改变国家在农村实行的财税制度，税费改革不会缩小城市 和乡村过于悬殊的差别，并且税费改革也难以推动农村剩余劳动力的大量转移。目前，农村 最突出问题之一是大量的农民隐性失业，每年有上亿的民工辗转奔波于城乡之间，说明农村 剩余劳动力转移问题的严重性和紧迫性。要从根本上彻底解决农民负担过重的问题，关键还 是要千方百计地寻找增加收入的渠道，只有通过增加收入增强了农民的承受力，农民负担过 重的问题才能得到彻底解决。通过税费改革减轻农民负担自然是十分必要的，但是税费改革 只是一种缓解矛盾的手段而不是目的，只有大幅度地增加农民收入，才是彻底解决“三农” 问题的治本之策。
“三农”问题的核心是农民问题，是农民过多的问题；在农业总产值占GDP的比重只有 15%左右的前提下，如果不能把农村剩余劳动力从第一产业转移出来，否则，无论制度多么 完善、政策多么合理、干部多么廉洁，如此微薄的农业剩余都不足以使农民富裕起来。道理 很简单，制度和政策不能改变“僧多粥少”的现实。农民的穷不能完全归咎于政府、制度、 政策，农民的富也不能完全指望政府、制度、政策；政府要自律、制度要变革，政策要调整 ，但不可能一蹴而就；也不可能制度一变、政策一改，农民马上就富裕起来了。我们要充分 认识到中国“三农”问题的长期性和复杂性，“三农”问题的解决是一个系统的工程，需要 全社会的共同努力，这决不是一朝一夕的事情。
四、“三农”问题的改革途径和重点
农民问题的核心之一在于如何处理好国家与农民、政府与农民的关系。中国农村的制度 和政策究竟如何变革与调整？ 这个“革命”应该从规范税收、财政制度开始的，继而进行 户籍制度、乡镇机构改革、由经济改革推动政治改革，政治改革带动社会进步。刚开始时的 一些经济改革措施，尽管还很不完善，但只要运筹得当，这些经济改革措施既能“祥和”地 促进政治“文明”，又能避免“暴力革命”，推进“三农”问题的解决。
抓紧改革户籍管理制度。目前仍在实行的户籍管理制度是20世纪50年代后期为适应计划 经济体制的要求而建立起来的。把农业户口和非农业户口严格区分开来，城乡之间形成不可 逾越的鸿沟，成为“城乡分治，一国两策”的制度性条件，这也是造成目前城市化严重滞后 于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因，这是同建立社会主义市场体制的目标相悖的。 要进行农村第二次改革，户籍制度的改革应是重要的一个方面。亿万农民早就盼望户籍制度 的改革了。2002年以来，广东、浙江、湖南、石家庄等地相继出台了本地区改革户籍制度的 地方政策。但户籍制度涉及到户口流动、迁移等全局性的问题，必须由国家来决定。我们要 争取早日实现党的十六大报告提出的“推进户籍制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教 育和社会保障制度改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境。”
进一步改革农村土地制度。农村实行家庭联产承包制，把土地的使用权交给农民，解放了生 产力，农民称之为第二次解放，这是20年来农村稳定、发展和农业形势好的基础。但是，这 种承包责任制是建立在原来“三级所有，队为基础”的体制上的。土地归集体所有，这个所 有者原来是小队(生产队)，1983年公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小组， 现在绝大多数村民小组已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，所以后来规定，土地的 发包者是村民委员会，村委会实际成了土地集体所有者，这就潜伏着矛盾。目前，一些乡、 村两级干部，从家族、家庭和个人或小集团利益出发，要求发包的土地可以变动，实际上他 们仗着是土地所有者的代表和行政权力，对承包土地自做主张，随意变动。据有关部门调查 统计，1983一1993年10年间，承包土地常常是变动的。变动次数最多的一些村，10年间土地 调整了7次，平均变动了2．7次。1993年中央提出要同农民签订第二轮承包合同，土地承包 延长30年不变。但各地执行得很迟缓，受到乡村两级干部的抵制。直到1998年十五届三中全 会再次重申土地承包30年不变，要进行第二轮承包，在强大的工作推动下，第二轮承包工作 才贯彻了下去。但问题并未解决。现在在各地农村，还有不断调整土地的。有的地方乡、村 两级干部背着农民把土地卖了，农民还不知道。由此引起土地纠纷，有的酿成较大的群体事 件。据不少地方反映，现在农村由土地问题引起的纠纷和案件已占一个很大的比例，土地问 题已经成了农村不稳定的重要因素。调整、侵占、出卖土地，对农民来说是被损害、被剥夺 ，对干部来说是巨大利益所在，靠说服、教育是解决不了问题的。农村还有个大问题是宅基 地。多数农民是世代继承住用自家的宅基，也有少部分农民的宅基地是合作化以后由集体无 偿、少偿给予的。但现行的政策规定，宅基地也属于集体的土地，所以，农民要出卖房屋， 有个集体所有权的问题。连把房屋到银行作抵押申请贷款，因宅基地不是自己的，而不能作 为抵押物。
改革现有的征地制度。随着城市化和工业化进程的加快，因征地造成的农民生活水平下 降，就业得不到保障等问题日趋严重。在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿 就业安置引发的上访和群体性事件逐渐增多，给农村稳定造成隐患。在土地流转过程中失地 甚至失业的农民群体不断扩大，严重伤害了农民，也反映出在很多地方，以牺牲农民利益发 展城市化、工业化和现代化的错误思路仍然十分顽固。“失地农民群体”正在形成，而且有 不断扩大的趋势，亟待得到重视。一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三 无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视。江苏、安徽 两省政府有关部门研究认为，土地矛盾已成为税费改革之后农民上访的头号焦点。从地区分 布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。文章说，这意味着城市化和工业化速度愈快，失地 农民难题就愈突出。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和 经济相对发达地方。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地，这就意味着中国“失地 农民群体”将从目前的3500万人左右剧增至2030年的1.1亿人。专家估计，这其中将有5000 万以上的农民处于既失地又失业的状态。真正“制造”出大量失地失业农民的是现行的征地 制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利。土地卖与不卖，不由农民决定；即使是 农民要卖土地，他仍没有与买方平等地坐下来谈判价格的权利。按照征地制度规定，因建设 占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出 让，出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由 集体与农民两方面来分，农民实际到手的利益少得可怜，法定的征地补偿远不足解决失地农 民的长远生计。
改革教育体制，实现城乡一体的教育体制。20世纪60年代初期以来，随着城乡分割的户 籍制度的建立，逐渐形成了对城市中小学是一种政策，对乡镇以下的(特别是村的)中小学是 另一种政策的体制。城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学的教育经费由乡村、农民 自筹解决。城市的中学(特别是地级市以上城里的中学)对农民的子女关了门，造成了城乡青 年发展机会起点不平等的格局。相当多的地区，特别是中西部地区，农村中小学的教学设施 简陋，教育经费严重短缺，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍学。
改革农村医疗卫生体制。国家近些年在医疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70％的 农村得到的经费不到15％，这种体制的弊病不改革，农村医疗卫生等公共事业就难以改善和 发展。改革开放以来，中国农村的医疗体系已随着合作社的解散而陆续解体，毛泽东时代的 “赤脚医生”已荡然无存，各地卫生院纷纷“走向市场”，却与农民渐行渐远。这次“非典 ”疫情证明，今日中国许多农村的医疗人力与资源严重不足，根本无法承担农村抗疫的重担 。随着医疗卫生体制市场化，虽然中国政府在改革城镇医疗保障制度的同时，提出“恢复与 重建”合作医疗制度，但是事实证明，农村的合作医疗制度并没有像预期那样恢复、重建， 人口覆盖率始终低于10％，90％左右的农民成为毫无保障的自费医疗群体。所谓跨省(市)、 县、乡的“三级医疗预防保健体系”更是受到严重冲击，过去已经消灭或控制的传染病再度 复发，农民因病致贫、因病返贫的现象比比皆是。
改革财政体制。从农村基层组织的实际运行看，开支最大的是教育。乡镇政府对教育的 开支一般在财政开支中占60％，有的甚至达到80％，因此不少地方的农民都说“负担围着教 育转”。这并不是说教育不重要，也不是说农村教育开支过大，而是说农村基层组织在教育 问题上的财权和事权大不一致。尽管自2001年开始，农村教师的工资由市财政统一发放，但 财源还是在乡镇，因此并没有从根本上解决问题。此外，相当部分乡镇政府的财力，保得了 工资就保不了运行。有必要从财权和事权相统一的角度，考虑市乡财政体制的改革问题。
改革乡镇机构，解决机构臃肿、人浮于事的状况，加快政府机构职能转换和人员精简， 减轻农民负担。
五、以法治农，用法律保护农民的利益
全世界市场经济发达的国家，都无一例外地实行以法治农的战略，而他们以法治农的根本 点又都在于用法律来保护农业、保护农民的利益，从而达到农业和农村经济和稳定发展。 目前世界上-些发达国家几乎都有完善的农业立法，日本是经济法制比较完善的国家， 也很注重农业立法。1961年颁布的《农业基本法》，是宣言立法，是农业“母法”，日本为 实施《农业基本法》，专门修改具有实质性事项规定和具体措施规定的有关法律，并制定大 量相配套的新法律，如《农地法》、《粮食管理法》、《农产品价格安定法》、《农业改良 助长法》、《农业机械化促进法》、《山村振兴法》、《主要农作物种子法》、《农业灾害 补偿法》、《农药取缔法》、《植物防疫法》、《肥料取缔法》、《酪农振兴法》、《农村 中央金库法》、《家畜商法》、《农业协同法》、《林业基本法》、《土地改良法》、《水 资源开发促进法》等二百余项法律、形成了较为完善的农业法规体系，真正实现了以法治农 。
美国农业比较发达，农业立法也比较齐全，为了协调农业资本家的私人利益与整个资本主 义制度的国家利益，国家运用立法手段对农业经济进行干预，除《农业调整法》外，主要有 《宅地法》、《造林法》、《荒地法》、《开垦法》、《联邦种子法》、《食糖法》、《农 产品销售协定法》、《农业易腐商品法》、《农村发展和农业及其有关机构基金法》、《联 邦杀虫、杀菌、杀鼠剂法》、《联邦农作物保险委员会法》、《鸡蛋科研和消费信息法》、 《灾害补偿法》等。目前已形成一个以《农业法》为基础，80多个农业法规为配套的农业法 规体系。同时，八十年代后农业法已成为一个独立的法律部门。
在农村已经进入了市场经济的今天，农村市场经济能否顺利健康地发展，是发展农业、 繁荣农村、富裕农民的关键，而农村市场经济要得到发展就必须依靠法制建设，实行以法治 农，用法律保障农业和农村经济的发展。当前，农村市场经济的发展迫切要求在法制建设中 把农村市场经济主体的行为、农村市场运行的秩序以及国家对农村经济的宏观调控和对农民 利益的保护，纳入法制的轨道，充分运用经济规律和法律规则这“两只手”的作用，来保护 农村市场经济稳定地向前发展。
党的十六大将建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。坚持依法治国基本 方略，是中国特色社会主义政治文明的一个显著特点。实行依法治农是实施依法治国基本方 略的重要组成部分。无论是从依法治国的主体来看，还是从农业在国民经济中的基础地位来 看，农业法制建设在国家法制建设中都占有极其重要的地位。改革开放以来，我国的农业法 制建设取得了很大的成绩。全国人大先后制定了19件主要规范农业与农村方面的法律和有关 法律问题的决定，国务院制定了63件行政法规。此外还有54件法律和有关法律问题的决定、 100多件行政法规，涉及农业、农村和农民间题。各省、自治区、直辖市也制定了一系列地 方性法规。这些法律、法规，对于保障我国农业和农村经济的持续稳定健康发展，发挥了重 要的作用，改变了农业与农村工作无法可依的状况。
目前，农业和农村经济已经进入了一个新的发展阶段。但是，由于受自然、经济和社会 等方面因素的制约，农业还是一个弱质产业，农民的自我保护能力还较弱，农村贫困人口还 为数不少，城乡“二元经济”结构还没有改变。因此，农业与农村经济的发展需要强有力的 政策支持和法律的特殊保障。我国加入世界贸易组织以后，更需要运用法律手段保护与支持 农业的发展。
当代中国面临着实现法治和改革的双重任务，随着“三农”问题改革的进一步深入，改 革方式也应当根据依法治国的要求进行转变，由政策调控型的改革逐步转变到法律调控型的 改革，实现改革与发展的重大决策与立法相结合，运用法律手段规范和调整社会不同利益之 间的冲突，推进“三农”问题改革的顺利进行。
针对“三农”的核心问题，我们要从宪法着手落实农民的国民待遇，打破不合理的户籍 制度，给农民自由寻找生存空间的权利。通过制定户籍法等法律保障农民的平等权利。通过 行政编制法规范乡镇的规模和编制，减轻农民的负担。通过税费立法，按照财权与事权相统 一的原则，完善中央、省、市、县、乡之间财政分配体制，建立规范的农村财政体制。通过 社会保障立法，建立和完善农村社会保障体系，将农村社会保障纳入城乡统一的社会保障体 系，如救灾救济、养老保险和优抚安置、社会福利服务等就由中央政府承担。制定有关税法 ，统筹推进农业税和农产品增值税制的改革，对农业生产者分别不同情况征收个人所得税和 企业所得税，调整农产品进口税收政策等。
修改一些过时的法律，保护农民的合法权益。如土地管理法的一些缺陷，给乱占耕地、侵害 农民权益提供了方便。现行的征地制度缺乏对农民权利和利益的保障，农民也没有能力利用 过低的补偿去创业。相当一部分征地项目早已远超出“公共利益”的需要。在许多地方，政 府所征用土地用于工商业、房地产等趋利项目的占一半左右。进行征地制度创新是当务之急 ，要变计划色彩浓的征地制度为公开、透明的市场化用地制度。要大幅度缩小征地范围，确 保政府征地用于公共利益；提高征地补偿标准。同时，要处理好失地农民的就业问题。政府 要确保农民失地后生活水平不下降、长期生计有保障，并将此作为征地的附属条件，并明确 责任。因此，修改土地管理法成为当务之急。
此外，修改教育法和义务教育法，使教育向农村倾斜。完善村民委员会组织法，扩大和保障 农民的政治权利。
需要指出的是，农业与农村方面的立法远不能适应形势发展的客观需要，在许多领域还 无法可依。九届全国人大期间，代表们提出的有关农业立法的议案就有157件之多，由于形 势的发展变化，已经制定的一些法律也需要加以修订。
就近期来看，需要抓紧制定以下几件法律。
农民权益保护法。有近9亿人口在农村，是我国的基本国情。保护农民的合法权益，是 促进农业发展，保持农村稳定的大事。鉴于保护农民的土地承包经营权方面已经制定了农村 土地承包法，因此，制定农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其他合法权益，主要 规范：农民负担，保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基 础。该法已经列入九届和十届全国人大常委会立法规划。
农民专业合作经济组织。2003年中央农村工作会议提出，要提高农民进入市场的组织化 程度，发展农民专业合作组织。在农业结构调整与农业产业化进程中，由农民在家庭承包经 营基础上自愿地组织起来的，进行生产、技术、服务合作的农民专业合作经济组织正在快速 发展。农业合作社也是国际上解决农民生产与加工、销售及进入市场问题的主要组织形式。 主要规范：组织形式，章程，管理、监督制度，分配制度，与政府、农村集体经济组织、村 民自治组织的关系等。
农村集体经济组织法。农村将长期实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制， 农村集体经济组织的形式与任务已经发生了变化。农村土地承包已经立法。随着农业与农村 改革的进一步深入，条件成熟时应当制定农村集体经济组织法，明确农村集体经济组织的法 律地位，规范其组织形式、成员、财产权、经济活动、监督与管理制度、与政府和村民自治 组织的关系等。
附：有关方面提出的在农业与农村方面应立法和修改法律的项目
(一)新的立法项目
1．农民权益保护法 有近9亿人口在农村，这是我国的基本国情。保护农民的合法 权益，是促进农业发展，保持农村稳定的大事。鉴于保护农民的土地承包经营权方面已经制 定了农村土地承包法，因此，制定农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其他合法权 益，主要规范：农民负担，保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律 制度的基础。
2．农民专业合作经济组织法 2003年中央农村工作会议提出，要提高农民进入市场 的组织化程度，发展农民专业合作组织。在农业结构调整与农业产业化进程中，由农民在家 庭承包经营基础上自愿地组织起来的，进行生产、技术、服务合作的农民专业合作经济组织 正在快速发展。农业合作社也是国际上解决农民生产与加工、销售及进入市场问题的主要组 织形式。主要规范：组织形式，章程，管理、监督制度，分配制度，与政府、农村集体经济 组织、村民自治组织的关系等。
3．农村集体经济组织法 农村将长期实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双 层经营体制，农村集体经济组织的形式与任务已经发生了变化。农村土地承包已经立法。随 着农业与农村改革的进一步深入，条件成熟时应当制定农村集体经济组织法，明确农村集体 经济组织的法律地位，规范其组织形式、成员、财产权、经济活动、监督与管理制度、与政 府和村民自治组织的关系等。
4．畜牧法 畜牧业是我国农业结构战略性调整中重点发展的领域，已经成为农村 经济的支柱产业。主要规范：种畜禽生产经营、品种选育与保护、畜禽养殖业及其生产活动 、畜禽屠宰与加工等。
5．农产品质量安全法 农产品质量是现代农业生产的核心问题，也是保障食品安 全的基础。近年来农产品质量和安全的问题日益突出，而目前尚无专门的法律规范。主要规 范：农产品产地环境保护制度，农产品的生产、加工标准制度，各种农业投入品的安全使用 制度，市场准入制度，质量检验检测监督体系，农产品认证制度，农业转基因生物及其制品 的安全控制与标签制度等。
6．肥料法 肥料是农业的主要投人品之一，对于保障农产品品质和安全，具 有重要作用。主要规范：各种工业化生产的肥料产品的登记、生产、质量控制、经营、运输 、安全使用、监督检查、进出口及国家的扶持措施等。
7．农业机械化促进法 农业机械化是建设现代农业的必然要求。主要规范：国家 对农业机械化的支持与促进措施，保护使用者的主体--农民的合法权益，农业机械的社会 化服务，农业机械的鉴定、推广、安全使用等方面的管理制度等。
8，农产品流通法 现代农业需要完善的流通渠道保障。主要规范：农产品 的批发交易场所与交易规则，农产品购销合同，农产品收购、运输、销售、储备、价格等方 面的管理制度等内容。
9．农村合作金融法 合作金融是国际上解决农民的生产经营资金问题的通行办法 ，一些国家或者地区也有专门的立法。过去和现在，合作金融也都是为我国农民的生产经营 提供信贷支持的主要方式。主要规范对象是，农村信用合作杜与储蓄互助组织。
10．农业保险法 1995年制定的保险法规定，农业保险要另行立法。通过农业保险 的方式对农民进行补贴是国际上通行的做法。同时这个法律对于提高农业抗御自然灾害的能 力是十分必要的。主要规范：农业保险组织，包括商业保险公司、互助保险组织，农业保险 的种类与农业保险合同，农业保险经营规则，农业保险的监督管理等。
11．农业投资法 多年来一直有全国人大代表对制定农业投资法提出议案。主要规 范：各级财政对农业投资的资金来源、投资的方向、使用财政资金的方式等，农民集体、个 人对农业的资金投入的义务与权利。
12．农业灾害救助法 主要规范：国家对旱、涝、火、风、雪、雹、低温、病虫杂 草等农业灾害的防治、救助措施，救助物资及资金的补助，税收的减免等。
13．扶贫法 缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本 质要求。主要规范：贫困标准的确定，扶贫的主要措施，扶贫开发项目的确定，扶贫资金的 筹集、使用、审计等。
14.小城镇建设促进法 十六大提出，要大中小城市和小城镇协调发展。发展小城 镇，是我国加快农村实现工业化、现代化的重要途径。国务院已经制定了《村庄和集镇规划 建设管理条例》，城市规划法已经将建制镇纳入城市规划体系中，可以将这两方面的内容合 并统一制定有关小城镇规划建设的法律。同时，还应当规范，吸引资金投资小城镇建设，促 进农业劳动力向非农产业和小城镇转移，有关农业劳动力在非农产业就业或者进人小城镇后 的社会保障、户籍、子女人学、住房等方面的问题。
15．农业职业教育法 随着农业现代化的发展，必须加强农业职业教育，提高农 民的素质，并重视青年农民的培养。主要规范：农业职业教育的经费来源，国家的支持措施 ，学历教育与农民培训，多渠道办学，绿色证书培训，国家对接受职业教育从事农业生产的 青年农民的扶持措施等。
16．黄河法 主要规范：流域开发利用规划、上下游与左右岸之间水资源的分配 、跨流域的水资源调配、防洪、抗旱、水污染防治等问题，确立流域管理机构的法律地位。
(二)国务院已制定了条例，需要上升为法律的项目
17．饲料法 《饲料及饲料添加剂管理条例》1999年颁布，2001年曾为与WTO接轨 进行了一次修改。执行一段时间后，可以考虑上升为法律。
18．动物药品管理法 《兽药管理条例》1987年颁布，2001年曾为与WTO接轨进行 了一次修改。农业部已经着手准备全面修改，考虑上升为法律，并将名称修改为《动物药品 管理法》。主要规范动物药品的生产经营许可制度，建立国家标准，对处方药与非处方药进 行分类管理，完善使用管理制度，建立健全监督管理制度。
19．农药管理法 《农药管理条例》1997年颁布，2001年曾为与WTO接轨进行了一 次修改。执行一段时间后，可以考虑上升为法律。
20．植物检疫法 《植物检疫条例》1983年颁布，并于1992年进行了一次修改，可 以考虑在适当的时机将其上升为法律规范。
21．植物新品种保护法 《植物新品种保护条例》1997年颁布，1998年我国加入了 《保护植物新品种国际公约》，世界上许多国家都采取了专门立法对植物新品种实施保护， 在种子法中对于植物新品种保护也作了原则规定，可以考虑在适当的时机将其上升为法律规 范。
22．珍稀野生植物保护法 《野生植物保护条例》1996年颁布，在适当时机可以考 虑将其上升为法律规范。
(三)需要修改的现行法律
23．农业税法 现行的《农业税条例》于1958年制定，早已不适应形势的需要，应 当重新制定，对农业方面的各个税种及征管制度一并加以规定。
24．修改农业技术推广法 按照科技体制改革的要求改革与完善农业技术推广体系 ，明确国家农业技术推广体系承担公益性的农业技术推广任务，经费由财政支出保障。
25，修改动物防疫法 在现行法律的基础上完善动物疫病的预防、控制和 扑灭制度，建立兽医执业资格制度、动物诊疗管理制度、无规定动物疫病区建设制度，并完 善法律责任。可以考虑将法的名称改为动物疫病防治法。
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