论农村法律援助机构的建设
（卢明威 作者单位：中南财经政法大学）
由于历史原因，农民的身份问题、贫困问题、公平问题、政治参与问题至今仍没有得到妥善 解决。虽然农村是中国改革的试验起点，但直到今天，在基础设施、人口素质、经济建设等 方面，问题已经凸现，无法满足国家法治与现代化的需要。从上世纪末开始，“三农”问题 就已成为政府高层的“心病”。如何解决“三农”问题，见仁见智，但农村制度建设尤其是 法治建设问题是无法回避的，它是农村各方面建设的基础，并决定了农村发展可持续性和依 法治国目标实现的可能性。本文拟从农村社会法治状况及各种组织对农民权利的影响论述农 民法律援助机构的建立与完善。
一、农民法律意识及其影响因素
影响农村法治建设的因素可以分为内在因素和外在因素两方面。内在因素是农民的法律意识 ，它是农民关于法律现象的思想观念、知识和心理的总称。对广大农民而言，法律意识水平 的高低直接影响他们能否以法律支配自己的日常行为，能否运用法律武器维护自己的合法权 益。外在因素则指社会组织机构及其工作人员在处理涉农问题时是否依法办事，能否满足农 民的法律需求及其对农民心理的影响。
作为一种社会意识形态，法律意识具有相对独立性，一旦形成就有传承作用，而法律意识的 内在因素有历史传统、法制教育等。
首先，在农村历史传统中，农民行为的指导思想是“礼治”多于“法治”，并深深影响着农 民的法律意识。正如费孝通先生所说的“乡土社会是礼治的社会”，在“乡土社会中，法律 是无从发生的”。中国传统社会中充满着王权至上、权大于法，伦理至上、情大于法的与现 代法治相矛盾的礼法观，强调德礼教化而忽视法治，强调家庭团体而忽视个人权益。“宗法 制度在两重意义上塑造了中国农民的法律心理：一是它通过血缘连结的人情，把国家法律的 强制、习惯法的自然约束和道德法庭的社会监督有机地统一为一体，使用权其在某种程度上 取代了国家正式法律；二是在宗法制度的面纱下面，农民自动解除了作为独立个体即自由民 的可能，从而从根本上剥夺了农民以个体名义争讼的自主性。”习惯中农民之间一旦发生冲 突或纠纷，往往是请声望较高的长者以人情、礼俗来调解和缓和从而保持秩序的稳定，其注 重的是互相忍让而不是追求明辨是非。在广大的农村尤其是经济文化较落后的地区，这种意 识仍决定着农民解决纠纷的方式。
其次，法制教育对农民的传统法律思想产生了一定冲击。自1986年开始，我国全民普法已历 经“一五”、“二五”、“三五”三个阶段17年时间。第一阶段以公民的法律启蒙为主，对 农民而言填补了法律常识的空白。不可否认，普法教育在提高社会整体法制观念和法律意识 方面有了明显的效果，广大民众普遍承认了法律在国家和社会中应有的崇高地位，有法可依 ，有法必依，执法必严，违法必纠的观念深入人心，也对广大农民重情礼轻法纪的传统法律 意识产生了一定的冲击。但由于缺乏对群众的细分和浓厚的行政主导性，使得普法效果在农 村大打折扣。北京大学法学院朱苏力教授几年前在某地进行基层司法调查时看到一本发给或 是要求农民购买的，由该省司法厅编印的“农村普法读本”。读本汇编的第一部法律是《宪 法》，第二部竟然是《反不正当竞争法》。普法成了一些公职人员必须完成的表面文章。即 使在经济文化较为发达的山东“从总体上看，普法教育的广度和深度还远远不够，在普法教 育中强调普法重点的多，强调普法教育的少，普法布置多检查落实少，形式单调缺乏吸引力 。特别是对某些偏远农村来说，普法教育仅仅停留在口头上，有些地区甚至从没有开展过。 ”对农民真正有意义的普法活动应该是第一阶段，然而受限于农民文化程度瓶颈，缺乏对农 民法律需求的分析，尤其是上述一些走过场的行为影响了普法效果。
二、农民权利保护机构的制度性缺失
对农民权利产生影响的农村社会组织有乡镇政府、村委会和村民调解委员会等。
从历史角度看，解放前农村处于相对封闭独立的境地，血缘性与地域性相互结合使宗族保持 了对农民的相对强大的控制。建国后，中国共产党通过土地改革、互助合作甚至公社化手段 有力冲击了农村的基本组织和控制手段，国家权力得以渗透到农村基层，但这种冲击是以行 政权力扩大化来进行，农民对这种国家政权与农民之间关系是基于对强力行政权的服慑而非 内心的需要和自觉认同。更为消极的是文革期间砸烂公、检、法等极端左倾行为使农民加深 了权大于法的观念。从现实的一些事例中我们可以看出人治的强大惯性至今使一些基层工作 人员在处理涉农问题时仍更多依靠行政权力来解决而不是在这过程中强调依照法律处理问题 ，它留给农民的印象是权力的强大而不是法律的神圣：广西南宁市的下属农村，生产基本实 现了小机械化，是广西农村较为发达的地区。今年3月，城北区某村部分村民围墙圈地，企 图继承其地主祖父解放前所有的土地。处理该事件的乡司法员和另一工作人员因与该部分村 民有亲戚关系，偏袒其主张。从而召致了其他村民的不服，他们认为解放后这些土地已经处 理，使用权已变更，强行拆除围墙，从而导致发生群架的剧烈冲突，乡政府最后不得不强令 拆除围墙，恢复原状。对法律的无知要求继承地主土地的主张固然荒唐，反映了部分农民极 低的法律意识，但乡政府在处理事件中的反复使我们看到提高乡镇基层工作人员法律素质与 提高农民意识同样紧迫。其实我国法律对这类问题已有明确规定，适用1955年最高人民法院 对相关问题的批复和《民法通则》关于财产权和相邻权的规定就可得到解决。但乡政府工作 人员并未明示其决定的法律依据，当事人只知政府的决定不得不服从，却无从知悉法理依据 。在一份对山东农民法律意识的调查中有66%的人认为我国目前是权大于法。现实中一些基 层执法、司法、法律监督机关公职人员法律意识淡泊，甚至曲解法律、知法枉法，造成农村 法治氛围严重不足，农民缺乏法律信仰，遇事没有通过法律途径解决的习惯。
在涉及农民权益维护的社会组织中，村委会是一个特殊的主体，一方面它是农民自己选举， 代表着自身的利益；另一方面它又是一种特殊的基层政权组织，客观上肩负着一些诸如计划 生育、税费征收、秩序维护等责任。与改革开放前相比，乡政村治后行政权力在农村受到压 缩，村委会的一些权力让渡给了分散的家庭，不再是过去政治、经济、文化、教育的全能调 控型组织，权力与经济控制能力的下降导致权威的丧失。在经济贫困地区，村委会没有多少 剩余索取权，不能吸引有能力的人进入村委会，致使基层组织涣散，机构不健全，干部大量 流失，后继乏人，甚至有的村组织名存实亡。在经济较发达的地区，村集体拥有相对丰富的 财产，村委会有一定的管理职权，也就有较多的剩余索取权，在村委会选举中候选人代表着 不同的利益集团，出现操纵选举的非正常现象。无论是发达地区还是贫困地区，村委会正处 于由原来以集体所有制为经济基础的政权组织过渡到村民自治组织的时期。这一时期由于法 律不健全、规范不到位，社会体制与农民之间的纽带发生断裂，国家法律、方针政策难以得 到贯彻执行。农村基层组织的弱化一方面导致宗族势力复苏，一方面使村委会失去保护农民 利益的功能，在被某些利益集团控制后可能成为危害农民利益的新威胁。
宗族势力由同血缘的同姓家庭扩展而成，建立在血缘认同基础上。改革开放前集体利益与个 人利益息息相关，宗族利益一般并不重要。但如今农民在经营上不再依赖集体组织和基层政 权，宗族成员间的相互依靠重新变得重要，导致宗族势力日益膨胀。广东湛江市公安局在调 查中发现，不少乡镇基层能够当村委会主任或村长的，其家族大、兄弟多是一个重要原因。 如雷州市沈塘村捐花村，族头族老鼓动、威逼村民选举“烂仔”当村长，成为该村黑恶势力 的操纵者。在宗族势力的影响下，村民之间因祖坟、山林、土地权限之间的纠纷不再通过法 律途径解决，而是诉诸武力。宗族势力比较强大的地方往往是农民冲突不经法律途径解决， 发生大规模械斗的地方。广东省湛江市自改革开放至1987年，共发生宗族械斗1300多次，吴 川市仅2000年1月至8月共发生群体性冲突39起。虽然在一定程度上，村委会选举受到宗族势 力的影响，但在村委会选举规则进入乡村社会后，宗族力量对选举的影响并非都是负面影响 ，它可以成为村委会选举法的动员力量，在参与选举中摒弃以武力解决争端的方式，并在选 举博弈中形成竞争、妥协、宽容等民主品格，同时村委会授权来源的改变使村委会干部由眼 睛向上变成向下，使村委会以维护农民利益为已任。
在当前情况下，乡镇政府以行政手段解决农民纠纷，村委会正处于转型时期，选举中的一些 问题使其尚未成为新的保护机制。如果国家不能杜绝基层政权行政执法中伤农坑农问题，不 能及时为农民纠纷提供法律帮助必然会影响法律在农村社会中权威的树立。
习惯上农民纠纷的传统解决途径是村民调解委员会的调解。作为一项法律制度，在现行《宪 法》第111条、《民事诉讼法》第16条和《人民调解委员会组织条例》等法律中有相关规定 。村民调解委员会根据法律、政策和社会公德，通过说服、教育、疏导等方法化解了许多民 间纠纷。但作为一种民间组织，其缺陷也非常明显。一是调解委员会委员缺乏法律知识，二 是因基层法院履行各种审判职能，工作繁重，几个乡镇才设一个派出法庭，很难对散落农村 中的调解组织进行指导，造成调解主要以一般的公序良俗作为指导而非以法律为依据，缺乏 统一的标准，往往达成协议后一方反悔难以执行，造成调解组织的威信降低。甚至在有的地 方根本就没有建立过调委会。
随着社会主义市场经济的发展，民间纠纷出现许多新情况新特点，农民越来越重视自身利益 的追求，利益冲突加剧，可调解性下降。尤其在以经济建设为中心口号的指引下，村委会、 乡镇政府职能转变，对农民利益的影响越来越大。如果说农民之间的利益纷争可以通过完善 人民调解制度等传统途径来解决，而当行政性质的权力介入纠纷时，这些传统途径就会变得 无能为力：村委会、乡镇政府对农村集体经济资源如土地、山林、池塘水库、集体企业的承 包权的管理，公共基础设施和其他项目开发对农村土地的征用、拆迁中对农民权利的侵害等 。当权益受到侵害时，农民或因缺乏法律知识无法寻求帮助，或因无力支付律师费用无法得 到应有的帮助而处于被动地位。在失去了维护农民利益的农民协会后，如今的村委会、调解 委员会无法肩负起保护农民利益的重任。何况法律援助应该是国家对贫者弱者所负有的一种 责任，民间机构往往因经费、人员、机制等因素而力不从心，在为农民提供法律救济方面存 在机构缺失的制度性问题，为社会秩序的动荡留下了隐患，以下事例可见一斑：2002年11月 29日，广西防城港市政府以“保证港口至防城航道畅通，减少港池淤积”为由，通告责令全 部一千多养殖户在2002年12月20日前将防城入口到江山一带浅海养殖设施全部自行拆除。这 些养殖户从上世纪八十年代开始使用该海域，都持有海域使用证，其海产以三年为一周期， 大部分都是在2000年先后投养，尚需一年才到收获期，而该市已无其他浅滩可以移殖，此时 拆除损失巨大。同年12月9日养殖户向市政府申请行政复议被告知不予受理，12月12日又递 交《关于要求延期拆除西湾养殖设施的报告》 ，请示政府体察困难待该批海产品收成后再 自行拆除，但市政府置之不理。12月25日政府组织300多民工，两百多公检法和其他政府部 门人员强行拆除养殖设施，导致全体养殖户到市政府门前请愿，又被公安人员驱赶。为此， 众多养殖户通过各种渠道申诉上访。市政府在拆除部分设施后却又停止了拆除行动，在设施 已被拆除的养殖户中有的损失将近四十万元，东拼西凑借贷而来的财产毁于一旦。被拆的怨 声载道，未被拆的暗自庆幸，可见行政行为的随意性对农民利益，对政府形象，对法律尊严 的巨大损害。回顾整个事件，且不论政府的行为的合法性和合理性，养殖户在法律上的孤立 无援显而易见。由于缺乏组织，他们没能聘请律师提供法律帮助；由于缺乏法律知识，他们 不知行政复议应向市政府的上一级即自治区政府提起；由于海域争议案件是复议前置，不经 复议他们也不能提起行政诉讼；更没有法律援助机构给予任何帮助。这种现象促使我们对农 民法律援助的机制进行检讨。
三、对现存法律援助制度的反思及机构选择
法律援助定位于为那些由于经济状况贫困，无力支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自 身合法权益的公民或法人提供法律帮助，使其权利得以实现的一种法律制度。在我国现行法 律中，为了保证贫者和弱者能够行使诉讼权利，《民事诉讼法》第107条规定了诉讼费用的 缓、减、免。《刑事诉讼法》第三十四条规定了法院可以或应当为当事人指定律师提供法律 援助的几种情形。除此以外的民商事、行政案件都没有有关于法律援助的规定。在涉农利益 案件日益增多而农民法律意识未得到显著提高时，现有规定已经不能满足农民的法律需求。 如果农民没有法定的可寻求较低费用或免费法律帮助的渠道，就不能切实保障农民寻求司法 保护的权利，无法实现农村法治的目标。因此，建立农民法律援助制度是现代法治社会要求 政府必须承担的国家义务。
作为法律援助机构应具备一些必备条件：有完善的组织机构，有较高法律知识水平的工作人 员，有一定的经费保障。纵观我国各种组织，满足上述条件的机构并不少，有各级人民法院 、检察院、人大和政府的法制工作部门、司法厅局、律师事务所和法科大学设立的法律援助 中心等。但由于它们各自的性质或地位、布局、运行机制、辐射力等因素，作为农村的法律 援助都存在不足。
在当代中国社会，在县这一级，公检法司都有自己的延伸，有比较完备的体系，但到了乡这 一级就有了一些变化。在乡一级许多机关只有少数的派出机构。况且，法院作为一种裁判机 构它的特点是地位中立，对双方当事人都要保持适当距离。如果由法院来充当法律援助机构 ，会造成法官先为当事人从法律上设计一个较为安全的诉讼安排然后再行裁判的印象，从法 理上看这是不当甚至应该禁止的，也与法官的司法职业道德相冲突。检察院因为工作职责的 规定，乡一级没有检察系统的工作人员，即使设立检察所也是为了调查、监督的方便。总体 上检察院和公安系统工作人员主要职责是为了维护社会治安，与农村大量的日常纠纷的司法 解决关系不大。换言之，检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安和刑事案件，而大量的 农民权益冲突已超出了这一范围，检察、公安机关显然不适合作为农民的法律援助机构。
至于各级人大和政府法制工作机构大都设立在县级以上，也是远乡村，无法提供及时的法律 帮助。由于律师事务所的营利性质，农民往往无法或是不愿支付律师费用，要求一种营利机 构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际。而法科大学中设立的法律援助中心从性质 上最适合承担这一任务，但这些机构往往都地处大中城市，布局和经费问题使其无法肩负起 为广大农村提供法律援助的重任。
在几乎所有政府部门中，最适宜担任农民法援机构的就是乡镇司法所。
四、加强乡镇司法所建设，规范法律援助运行
司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县司法行政机关的派出机构，司法助 理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农村 ，大部分的乡镇不是设立了司法所就是在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡 镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作，工作范围从解 决打架斗殴到山林地界纠纷和离婚调解等。可以说乡村司法所覆盖面广，根扎农村，熟悉农 民经常面临的法律问题，而且可以作出较快的反应，能够避免矛盾的激化，最适合作为农民 法律援助机构。早在1995年2月，时任司法部部长的肖扬在全国司法厅（局）长会议的报告 明确提出：“要积极探索建立法律援助制度的有效途径和办法，给经济困难的当事人提供无 偿的法律帮助。今年要把这项工作正式提上议程，充分论证，抓紧制定可行方案使我国的法 律援助制度尽快建立起来。”从成本效益角度看，法律援助机构可以设立在乡镇司法所之内 ，或“一套人马,两块牌子”,以充分利用现有资源是切实可行的。
一方面农民迫切需要法制宣传，只要工作有针对性和实用性，农民都会乐意接受；另一方面 ，从党政部门来说也需要司法所做好参谋以实现依法治乡和依法治村。一些乡镇领导也认识 到司法所就象农村卫生院那样不可缺少，一个缓解了农村缺医少药的问题，一个缓解了农民 对法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了“小事不出村，大事不出乡”的目标，客观 上为农民提供了法律援助。因此把乡镇司法所建设成农民法律援助机构和现实与需要相符合 。
但是把乡镇司法所作为农民法律援助机构显然加大了司法所的工作负担，必须加强建设力度 。一是要得到党政领导的重视，一是要提高队伍的素质。现实中有的乡镇司法员是兼职从事 ，专职司法助理员中很多以工代干、以农代干，缺乏人员编制，文化程度偏低，形成成分多 元化、管理多重化、待遇多样化，对开展基层法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助 机构就要积极推进乡镇司法所的建设。
首先，要加强司法所的组织建设。乡镇司法所要发挥作用必须要身份合法，机构的立户和列 编问题是关键。机构列入乡镇政府管理系列有利于把法律援助工作纳入乡镇工作规划，促使 乡镇领导将其作为一项工作职责，有利于理顺管理指导和改善办公条件及工作经费的解决， 同时便于在法援工作中协调各个部门。其次，要加大对乡镇司法所人员的政治、业务素质培 训，提高全心全意的整体水平和业务能力，通过吸收法律专业毕业生等途径来壮大法援队伍 。最后，要明确乡镇司法所有关法律援助的职责和制度建设。司法所作为政府机构系列之一 ，其本职工作是指导村民调解委员会，参与社会治安综合治理，进行法制宣传及刑释教人员 的安置帮教工作。如果将其作为法援机构，它要负责免费为农民提供法律咨询，提供能最大 限度维护农民合法权益的解决方案，及作为农民的代理人进行维权行动。这就必须处理好与 现存乡镇法律服务机构的关系。与律师在城市提供法律服务相对应，乡镇司法服务所主要在 农村为农民进行服务。到1997年底，全国已经建立了乡镇（街道）法律服务所近3万5千多个 （其中至少3万2千个是乡镇所），法律工作者近11万5千人（其中有10万多人是乡镇法律工 作者）乡镇法律服务机构的工作性质与律师相类似，独立于政府机构，实行自主经营，自负 盈亏,自我约束,自我发展的机制。但在许多乡镇，法律服务机构就在司法所下设立,人员也 多有交差。如果不能理顺法援机构与法律服务机构的关系，农民在寻求法律援助时很可能被 以各种理由推到法律服务所进行有偿服务，法律援助就会有名无实，司法所就变成法律服务 机构的“掮客”。
为了避免这种情况的发生，首先要明确法律服务所的独立性，要求其与司法所进行“脱钩” ；同时制定完善的制度，对于符合援助条件的不得推诿，也不得要求农民到法律服务所寻求 帮助，进行援助工作的定岗、定人、定责、定目标，建立工作责任制和监督投诉机制。
其次，要明确法律援助的范围和程序。范围应包括刑事、民商事和行政案件。只要农民认为 自己的合法权益受到侵害都有可以寻求法律援助。程序上要先由农民向法律援助机构提出申 请，放宽援助条件；有的人担心法律援助成为所有人的免费午餐导致无理缠讼，其实农村中 先富起来的农民为了得到更优质的法律服务会选择聘请律师等方法维护自己的权益。不能因 为这一担心而使大部分农民支付较高的维权成本或失去维权机会。
一般而言，如果不涉及行政权力，乡镇司法所援助机构可以完成农民的法律要求，但当行政 权不当运作侵害农民权益时，乡镇司法所出于行政级别和当事人一方的地位，就不再适合作 为援助机构。这时应建立某种制度要求律师介入。司法所作为援助机构的便利之处是其上级 主管部门县司法局负责对律师的管理。按刑法和律师法的规定，司法局、法院有权指派律师 承担一定的法律援助任务。通过制定相关条例要求基层司法所在发现法律援助涉及行政机关 时，应向上级司法行政部门请求指派律师为当事人提供法律援助任务，使当事人得到更优质 的服务。
五、结语
农村法律援助制度是国家司法制度的重要组成部分，国家必须承担应有的责任，将其作为解 决三农问题的制度性安排，使所有人无论贫者弱者都得到平等的司法保护，只有这样才能实 现加速农村发展和依法治国的伟大目标。
参考文献：
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5、王本利《山东少农民法律意识的调查与培育对策研究》，《山东农业大学学报》（社会 科学版）2002年12月，第三卷第四期，第87页。
6、李化祥《南方宗族势力的复兴及其对法治秩序的危害》，《湛江师范学院学报》（哲社 版）2001年2月，第86页。
7、李化祥南方宗族势力的复兴及其对法治秩序的危害》，《湛江师范学院学报》（哲社版 ）2001年2月，89页。
8、出于可以理解的原因，这一事件并未见诸报端，以之作为学术论文的材料可能有失严谨 ，但笔者愿对其真实性负责。
9、苏力《乡土社会中的法律人》，人大复印资料《法理学、法史学》2001年7月。
10、 严军兴等《建立我国法律援助制度的几点思考》，《现代法学》1995年第4期，第69页 。
11、 韩立慧《基层法律服务工作、许锡福《人民调解和基层法律服务》，转引苏力《乡土 社会中的法律人》，人大复印资料《法理学、法史学》2001年7月。
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