农民权益保护中存在的问题及其法律规制
（郑新建 寇占奎 作者单位：河北广播电视大学、河北世纪方舟律师事务所）
一、问题的提出
现阶段如何保护我国农民权益问题受到了社会的广泛关注，并被中央列入“三农”问题之一 。我国农民在现实社会生活中到底处于什么样的处境？农民问题产生的根源到底在哪里?如 何解决令人担忧的农民权益保护问题？这都是我们必须认真面对的客观问题。
让我们来看一看有关农民生活状况的几组权威数据：
上个世纪末，中国社会总体上实现了小康。国家统计局统计表明，中国总体小康社会的十六 项指标中，到二000年已实现十三项，但仅剩的三项未实现目标都直接与农村有关：农民人 均纯收入指标：按一九九0年物价指数，在二000年底应为一千二百元，实际数字为一千零六 十六元；全国人均日蛋白质摄入量应达七十五克，但农民人均为七十克；全国仍有大部分县 没有建成初级医疗保障体系。《专家称我国全面建设小康社会需要消除三大差别》h ttp://www.sina.com.cn 2003年01月11日09:32 中国新闻网
国家统计局副局长邱晓华认为，中国城乡居民收入差距可能达到6：1，而世界上多数国家的 城乡收入之比为1.5：1。
原农业部副部长万宝瑞说，如果考虑到农民人均纯收入中四成是实物折抵的收入，还有两成 用于预购化肥农药等生产资料，农民每年自行支配的货币收入可能不超过1000元。与此同时 ，城市居民不必考虑生产性开支，还能享受医疗和失业等多种福利补贴。城市居民和农民在 收入、教育、医疗、福利等方面享受完全不同的待遇。改革开放以来，虽然农村经济取得了 相当大的进步，但城市发展则快得多，城乡差别不但没有缩小，近年却有加大趋势。央视国际《6：1--让人忧心的城乡收入差距》(2003年03月10日 09:29)）
有资料透露，在农村由于几十年一贯制的二元制户籍模式，带来了社会保障的全面丧失，农 村的公共医疗体系基本处于瘫痪状态，农民无钱看病以及因病返贫的现象成为媒体关注的焦 点。
农民社会生活处境上的尴尬使得其权益极易受到来自各方面的漠视和损害。“农民”一词竟 然在某些人那里成了无知和低贱的代名词，农民的社会政治地位降到了建国后的最低点。农 民上访难、告状难更是不争的事实。1999年12月在山西省岚县甚至发生了青年农民李绿松因 告状被割舌的事件山西"割舌事件"真相调查［N］.南方周末.2000年5月12日）。这些情况表明，现阶段我国农民在经济上、政治上、法律上越来越成为我国社会中的弱 势群体。目前知识界的精英们提出了"给农民国民待遇"的主张，“给予农民国民待遇”似乎 成了解决“三农”问题的口号之一。我们认为要真正彻底解决好农民问题，首先必须认真检 讨我们的政策和制度机制。
二、政策在农民利益保护问题上的局限性
（一）农民权益保护问题产生的根源
从成因上看，城乡二元结构是产生农民问题的历史根源。由于长期沿用计划经济时期实行的 城乡隔离、城乡分治政策，在经济迅速崛起时，人口流动与集中受制度束缚，大量人口和工 业生产力（主要是乡镇企业）散布在农村，既降低了经济活动的整体效益，又致使我国城市 化进程远落后于工业化进程。城乡两类不同的户口管理制度，又严重地阻碍了市场由农村向 城市的自由传递，城市和农村两个市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村 市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，企业倒闭，员工下岗，城市市场 也陷入困境。尤其是在已加入WTO的背景下，我国农业以及农民还将承受因入世而带来的冲 击。我国长期存在着的城乡二元结构体制使农民无论在教育、就业，还是社会保障和生活福 利等方面与城市居民差别悬殊，身份等级差别人为地被强化，不但影响了国人现代公民意识 的形成，也极大地阻碍了中国经济发展的进程。改革开放以来，虽然农村经济取得了相当大 的进步，但城市发展则快得多，城乡差别不但没有缩小，近年却有加大趋势。央 视国际《6：1--让人忧心的城乡收入差距》(2003年03月10日 09:29)）
面对现实，无庸讳言的是，政策上的偏差和政策机制某种程度上的失灵是导致农民问题产生 的主要根源。虽然我们的政策一直定位于保护农民利益，但是，由于我国长期计划经济实行 “挖农补工”战略，即使在市场经济条件下，由于农业和工商业的生产力水平不同，农产品 和工业品在交易的时候本身内部就隐含着剪刀差，所以，在平等交易下，“农”是必然要养 “工”的。同时，乡村必要也是要“养”城市的，这一点我们无法取消。这样，在涉及农民 利益的政策制定上难免受到影响。况且，政策在执行过程中又存在着这样那样的问题，“上 有政策，下有对策”就是对政策机制失灵的真实描述。现在全国上下一致达成共识，要减轻 农民负担，因此在制定相应措施时，上述因素应予以认真考虑。
（二）政策在农民利益保护问题上的局限性
从政策层面上看，党中央曾连续多年以红头文件的形式对农村、农业问题做出重要指示，近 两年对于“三农”问题，可以说是上下一贯重视，尤其是党的十六大更是将“三农”问题提 到了“重中之重”的程度。可以说，在政策制定方面，我们作了许多有益的工作。但对“三 农”问题的重视，在理论层面上，大多反复论证“三农”问题对于全面建设小康社会的重要 性等；在政策制定方面，则号召农民更新观念、调整结构、发展产业化、完善服务体系、发 展劳务经济等，至于操作性强的措施，却很少提及，政府出台为农民解决具体困难的举措不 够有力。这不可避免地造成国家关于解决农民问题的政策不能有效落实的局面。农民权益的 维护在很大程度上仍然还停留在政策层面上，法律上的保护措施还很不够，如20世纪90年代 以来，党中央、国务院年年下发通知强调“减负”。1990年国务院下发《关于切实减轻农民 负担的通知》，1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，1993年中共中央、国 务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清，1994年中央、国 办通知要求加大减轻农民负担工作力度，1996年中共中央、国务院发出《关于切实做好减轻 农民负担工作的决定》，等等。而我们却常常听农民说“中央政策好，就是下面不执行”， 这真实地道出了农民对“下面不执行”的无奈。农民负担久减不下，甚至越减越重，不得不 说我们的种种努力并没有达到预期的目的。广大农民在沉重的负担压迫下焦虑地盼望国家能 出台真正解决农民问题的良策。可我们的理论探讨、政策设计和制度安排却远远滞后于实践 ，有负于农民的期望。
总之，政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切 实贯彻和落实。而且，原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的 作用。法律是对国家政策的系统化、规范化、具体化，具有一定的稳定性与连续性，并被赋 予了国家强制力，而这些往往是国家政策所不具备的。只有将国家政策上升为法律，农民利 益的保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。在保护农民 利益的制度建设方面，我们还需要作大量的工作，首先必须着重解决好政策与法律的互补关 系问题。尤其强调的是，要保护农民权益，必须在法律上赋予其相应的权利，决不能让农民 拿着国家的“红头文件”上法庭寻求保护。
三、农民权益保护的法律规制
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民负担问题。我们认为，无论是农民 负担问题还是整个农民问题，其实质是农民作为公民应享有的法律上的权利问题。十多年来 ，农民对“减负”的诉求十分强烈，党中央、国务院对“减负”的态度十分坚决，可农民负 担却愈来愈重，乡村干部逼死打死农民的恶性案件屡屡见诸报端。农民问题难以从根本上得 到解决，其中的主要原因就是漠视宪法、法律赋予农民的权利。我国的市场经济立法工作在 前两届人大期间走上了快车道，但并未将农业工作及农村和农民问题置于突出的地位，这固 然有该问题复杂的一面，但将“三农”问题排斥到整个市场经济边缘恐怕是其重要原因。19 93年7月通过的《农业法》就没有对农民权益保护问题做出规定，2002年12月对《农业法》 进行修改后增加了“农民权益保护”一章，但内容上尚不够全面，而且可操作性差，另外， 将“农民权益保护”置于《农业法》中在体系安排上不尽合理，只能说是权宜之计。农民保 护立法上的不完善，行政执法上的随意性以及司法保护方面的欠缺，都是农民权益保护中的 突出问题。此外，对农村、农业、农民现实问题在法律上重视和研究不够，也导致了我国在 “三农”方面的立法、司法等法制工作落后于实际需要。
（一）制定《农民权益保障法》，进一步明确农民应有的合法权益及法律保护措施
农民权利问题是长期以来受到普遍忽视或有意回避的一个重大问题，农民负担问题的尖锐化 是有关农民权利问题的集中暴露，对此我们必须予以实事求是地正视，否则，农民问题就不 可能得到真正彻底的解决。对于农民权利问题，突出地表现在两方面：一方面是农民的最普 遍的社会权利被漠视的问题，这集中体现在农民不能与市民一样成为整个社会中平等的一员 ，农民事实上居于低人一等的二等公民地位：在户籍身份上，农民只能持有严格区别于城镇 户口的农业户口，农民不能向城市自由居住和迁徙；在就业选择上，农民不能到党政机关、 事业单位担任公职；在社会保障上，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只 能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠的土地上。另一方面是农民的最基本的人身权利和财产 权利面临威胁甚至遭到严重侵害的问题，表现在涉农恶性案件不断发生，乡村干部为完成“ 指标任务”肆意闯到农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，动辄将农民捆绑起来带走， 甚至毒打致死，更为恶劣的是公检法部门也一起上阵“配合作战”。受到伤害的农民告状无 门，只有选择集体上访，却又被“依法治访”的名义视作非法活动。任意加重农民负担而逼 死打死农民，决不是干部“工作方法简单”和“工作作风粗暴”的问题，而是对农民财产权 利和人身权利的严重侵害，是典型的违法犯罪行为。因此，对于这些涉及农民基本权利的重 要问题必须以立法的形式加以规定，也就是说有必要由国家立法机关制定一部《农民权益保 障法》。这部法律应明确废止在计划经济体制下形成的城乡户籍制度、就业制度、社会保障 制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉，督促政府转变观念 和职能，不能再将“屁股坐在市民一边”了。应明确地赋予农民以土地权利为核心的财产权 利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，包括社会保障权利、居住和迁徙的权利、劳 动就业权利等等，同时对于农民享有的权利提供充分的法律保障措施；对于侵害农民人身及 合法财产等权益的行为，规定相应的行政责任、民事责任以及刑事责任。当然，《农民权益 保障法》的制定需作一定的立法调研准备工作，与此同时要加快有关农民权利落实的配套改 革工作，如农村公共卫生保障机制建立、城乡户籍体制改革等。
（二）改革县乡两级农村工作机制，强化依法行政
在我国现行的农村管理体制下，如何充分保护农民的合法权益，保护农民的财产权、人身权 利，尊重农民的意志，并将国家的法律及政策落到实处，是目前需要亟待解决的问题。农民 负担的形成，一个重要原因就是一些基层干部为了完成所谓的指标任务，追求“政绩”，置 国家法律和党的政策于不顾，向农民要钱、要粮。这种任意加重农民负担的现象突出暴露了 我们农村管理工作中的问题：一是农村工作体制存在弊端，没有依法办事、依法行政，所以 农民常常说“中央政策好，就是下面不执行”；二是农民的权利义务没有在严格意义上法定 化。
目前我国许多省份正在推行农村税费改革, 我们认为，应以此为契机，取消一切苛捐杂税， 以国家立法形式（《税法》《农民权益保障法》）规定农民的法律义务,真正解除农民所有 的负担，让农民能够休养生息；同时，改革广大农村“吃饭财政”体制，适时推进农村行政 机构改革，精简机构和人员，转变农村地方政府的职能，提高农村政府公务员依法行政的素 质和能力，切实将农村工作纳入法治化轨道。各级人大就农村依法行政应加强监督工作，以 保证法律的切实贯彻执行。对于违法行政行为，农民有权通过法律途径获得救济。
（三）强化农民权益的司法保障，真正解决农民告状无门、告状难问题
2002年修改后的《农业法》第七十八条规定：违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农 业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部 门或者人民法院应当依法受理。据此，对于侵害农民财产权利特别是人身权利的行为，受害 者可以理直气壮地选择申请行政复议或者直接向人民法院提出行政诉讼和民事诉讼。事实上 ，农民由于这样或者那样的原因，如上文提到的公检法配合基层政府要粮要钱的情况，农民 不敢告状、告状无门、告状难的现象仍非常突出。因此，司法机关应通过审判活动，对侵害 农民权益的行为和事件公正判决；最高人民法院在涉及有关农民权益问题的立案、审判和执 行方面应加强指导，必要时对涉农案件做出司法解释，不但要使农民告状有门，而且要切实 保护好农民的合法权益。对侵害农民权益的行为，司法机关应保障农民能够及时通过民事诉 讼、行政诉讼途径加以解决。对于无钱告状的农民，《农业法》第78条规定人民法院应当依 照有关规定为农民提供法律援助，减免农民的诉讼费用。
要大力维护农民合法权益，最好的方式就是以活生生的维护农民权益的真实案例教育广大干 部和群众，激发广大农民的维权意识。这里必须澄清一个问题，即使农民因计划生育或者缴 税等方面存在问题甚至有违法问题，作为政府或其委托的组织都不能违法行政。对于违法行 政行为，农民有权依据《农业法》第七十八条寻求法律救济，违法行政事实清楚的，由复议 机关或者人民法院依法纠正。这不仅是保护农民权益的需要，更是依法行政、依法治国的要 求。
三、把法律交给农民
有人说保护农民利益是政府的责任庞道沐《“三农”问题核心是农民问题》 2003年 05月16日 《人民日报》。诚然，在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和 法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的恰恰是地方的政府组织。因此，要真 正保护好农民的切身利益，仅靠政府的自觉自律是不够的，必须依靠全社会的共同努力，这 其中更是离不开农民自身的努力。也有人说要“解放农民”，要给农民自由。但我们必须清 醒地认识到，如果以高高在上的农民救世主的姿态去解决农民问题，不仅难于走出“三农” 问题的怪圈，而且也与我们建设社会主义法治国家的根本目标背道而驰。“解放农民”的提 法似乎比较形象，但也许这并不是农民自己想要的，因为这不是出自农民自己的利益表达， 况且这种提法对于我国公民意识和权利意识的树立有害无益。当务之急是国家和社会要切切 实实地赋予农民以应有的权利以及实现权利的保障手段。权利之所以被称之为权利，在于该 权利受到损害之后，其主体能够依据法律并通过一定的方式主张自己的权利，使之得到法律 的确认与保护。在这一过程中，权利享有者的权利不仅得到了法律的确认与保护，而且损害 他人权利的人应当承受一定的法律制裁。
（一）建立农民权益保护组织
虽然《农业法》第七十七条规定，农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向 各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民 或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。但是这一规定的 可操作性很差。农民作为个体更是势单力薄，现实中许多农民集体上访都无功而返，就说明 了这一问题。因此有必要象维护消费者权益那样，建立农民利益的法律表达机制和维护机制 ，要让农民自己说话。有人提出建立真正的农民组织，我们表示赞同，无论其名称如何，它 首先必须是维护农民合法权益的组织。
建立农民权益保护组织的好处有二：一是农民权益保护组织被赋予代表农民维护其权利 的职责，农民的愿望和合法请求容易通过秩序化的渠道得到表达，一些突发事件也可以得到 缓冲和调解，这比空喊保护农民权益的效果好上百倍。二是维护自身权益的组织更容易得到 农民的信赖，农民能够充分表达自己的意见，受侵害的农民依靠该保护组织敢于通过法律手 段维护自己的合法权利。更重要的是它还可以防范农民受到各种谣言和邪教的蛊惑，有助于 整个社会的团结和稳定。
（二）完善农民法律援助制度
在现今阶段，我们应当进一步完善农民法律援助机构。我国《律师法》和《农业法》虽然设立了法律援助制度，但都比较原则笼统。如《农业法》第78条仅规定：人民法院和司法行政主管机关应当依照有关规定为农民提供法律援助。《律师法》上的法律援助制度，仅从法律服务角度作了规定。《农民权益保障法》应专门对农民的法律援助问题加以规定，如提供援助的机构和人员、援助的具体对象、援助的具体事项等。同时，鼓励法律志愿者通过定期地送法下乡上门服务，解决农民的法律疑问，帮助农民在其合法权益受到侵害的情况下进行诉讼。
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