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中国农民法律援助机制初探
（韩小兵 严奉姬 陈徐奉 作者单位：中央民族大学法学院）
一、我国当前法律援助的实践
（一）法律援助的涵义
法律援助在不同国家、不同学者看来有不同涵义。
《简明不列颠百科全书》中对法律援助的解释为：“指在免费或收费很少的情况下，对需要 专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。在刑事案件中，大多数国家--特别是在被控犯罪的 人享有无罪推定保障的那些国家--给那些经济不宽裕的人提供律师服务。在有些国家里， 由政府或私人资助的配备有领薪人员的辩护人事务所，已被认为是最经济的解决办法。在另 外一些不乏精通刑法和审判活动的律师的国家里，则由私人律师执行这一任务。或经法院指 定或由被告本人选择。在很多国家里，这些私人律师不取报酬，或仅仅由国家或慈善基金组 织付给微不足道的费用。有越来越多的国家认为有必要由国家提供一笔足够的基金，以付给 适当的费用和支付所有的共同开支，从而保证接受这种援助的人能够得到适当的服务。在传 统上许多国家的律师还对民事案件给予法律援助，并把它看作是一种附属于律师业务中的公 益活动。”《简明不列颠百科全书》第2卷，第838页，中国大百科全书出版社，198 5年版。
《法学大辞典》中对法律援助的解释为：“对收入不足一定数额的人发生诉讼案后给予的法 律上的帮助。”《法学大辞典》第914页，贾湛总主编，周振想主编，团结出版社， 1994年版。）
我国学者宫晓冰在概括中国法律援助的定义时认为：“法律援助，是政府设立的法律援助机 构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费 的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。”《中国法律援助 制度培训教程》第3页，宫晓冰主编，中国检察出版社，2002年版。
归纳上述三种表述可见，第一种表述清楚地表明，法律援助是由律师，针对刑事案件和民事 案件实施的；第二种表述比前一种表述有所扩张，即法律援助对各种涉讼案件均可适用，而 不仅是刑事、民事案件，还可以包括行政案件；但这二者均体现在诉讼阶段，也可称为诉讼 中的法律援助。第三种表述显然比前二种表述的涵义更为宽泛，法律援助的实施者可以是律 师及其以外的人员，受援对象也不局限于经济贫困者，而且提供法律援助的范围可含盖涉讼 案件以外的法律服务。总之，各表述在实施援助的主体范围和受援对象、援助的内容范围等 方面各不相同。因而我们可以得出结论：法律援助的概念有狭义和广义之分。
笔者赞同使用较第三种表述更为广义的概念：法律援助是指依法设立的法律援助机构或其他 社会组织，为经济困难的公民或某些特殊社会群体提供免费的法律帮助，使其合法权益得到 保障，并实现社会公正的法律制度。本概念着重强调以下几层含义：第一，法律援助必须是 现代国家的一种法律制度，即制度化、法律化的产物，并非某些机构或人士的心血来潮的一 时之举。第二，法律援助制度的根本目的是实现社会公正，因而是一个国家法律制度中不可 缺少的重要组成部分。第三，在中国这样一个发展中的大国，法律援助并非一朝一夕之事， 不仅要依靠政府的行为，更应该动员全社会的力量，齐抓共管方能胜任。第四，法律援助的 对象既包括经济上的贫困者，还应包括其他方面的某些特殊弱势群体，如妇女、残疾人、消 费者、农民等。我国的法律援助实践亦是如此。第五，法律援助不仅是对涉讼案件的当事人 的法律帮助，还应该包括对其他非讼法律事务受援对象的法律咨询、法律知识的普及等。
正如肖扬在1996年第7次部长办公会上所讲的：“法律援助，简言之，就是为弱者、残者、 少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前 人人平等的精神。”
本文将以此概念为基础展开论述。
（二）我国法律援助的现状
1、我国法律援助制度的形成和发展
法律援助起源于英国，1887年法国诞生了世界第一部法律援助法。在十九世纪法律援助发展 到几乎所有发达资本主义国家。“二次大战”后，苏联和东欧社会主义国家也将法律援助规 定在其宪法内容中。
我国以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助起步较晚。1995年正式成立的广州 市法律援助中心是我国第一家专门的法律援助机构。1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规 定，首次以立法形式确认刑事法律援助制度。同年5月《律师法》第41条的规定进一步确认 了法律援助制度。这些都标志着我国法律援助制度已同国际惯例接轨。
目前，我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。至2001年9月底，全国已建立各 级法律援助机构2207个，法律援助专职人员7000多人。
自1996年以来，我国许多律师事务所也同时承接法律援助事务。
由某些社会团体实施的以特殊弱势群体为援助对象的包括非讼法律事务在内的广义法律援助 在我国发展得更早一些，如妇联、消费者协会等实施的无偿法律援助，尽管这些援助实施机 构的性质及其设立宗旨并非以法律援助为本。
此外，自1996年以来，一些大专院校的法学院、系也设立了以学生为主体的法律援助机构， 面向社会实施无偿法律援助。
概括起来，我国的法律援助虽然起步较晚，但发展迅速，形式多样。
2、我国法律援助的基本类型
目前，我国的法律援助体系已初步形成。从不同的角度。可将法律援助划分为不同的类型：
（1）根据法律援助提供的机构性质不同，可以分为由专职法律援助机构提供的法律援助、 律师事务所提供的法律援助、公证机构提供的法律援助和其他社会团体提供的法律援助。
专职法律援助机构在我国主要是指各地区建立的“法律援助中心”，其设立目的和全部职能 就是专门为弱者、残者、少者、贫者提供全面的法律救济、法律帮助。这些法律援助中心均 为全额拨款的行政或事业编制单位。
公证机构提供的法律援助主要是指公民在办理与抚恤金、救济金、劳动保险金、劳工赔偿金 、赡养、抚养、扶养等有关的公证事项，本人经济困难，公证处予以减免公证服务费的情况 。
其他社会团体所提供的法律援助主要是指各级妇联、工会、共青团、残疾人联合会、消费者 协会等所提供的面向特定人群展开的各种法律服务。也包括法律院校建立的以学生为主体的 法律援助组织，面向社会或特定人群所提供无偿法律服务。
（2）根据提供具体法律援助的主体身份不同，可分为律师提供的法律援助、公证人员提供 的法律援助和其他人员提供的法律援助。
专职法律援助机构、律师事务所提供的法律援助都是由律师或基层法律工作者完成；各级妇 联、工会、共青团、残疾人联合会、消费者协会等所提供的法律援助由律师及其他志愿人员 完成；其他人员的法律援助主要是由在校大学生提供的法律援助及其他志愿人员提供的法律 服务。
（3）根据受援的对象不同，可以分为对贫困者的法律援助和对其他特殊群体的法律援助。
对贫困者的法律援助是法律援助最基本的服务对象，也是世界各国法律援助制度的共同根基 。对其他特殊群体的法律援助是指与受援对象的经济状况无关，而与其特定身份或其他状况 有关的法律援助，在我国主要包括对妇女法律援助、对未成年人法律援助、对残疾人法律援 助、对老年人法律援助、对消费者法律援助，以及对刑事诉讼中被告人为可能被判处死刑而 没有委托辩护律师的人，或在共同犯罪案件中某些特定被告人提供的刑事法律援助辩护。
（4）根据法律援助的具体事项与诉讼的关联关系，可分为法律诉讼援助和其他非讼法律援 助。
在法律诉讼援助中，依据涉案的性质不同又可分为刑事诉讼法律援助、民事诉讼法律援助和 行政诉讼法律援助。其他各国法律所规范的法律援助主要是在这一层面。其他非讼法律援助 又可分为法律咨询、代书、非诉讼调解、提供法律性指导意见、公证证明等法律援助。
纵观上述各种类型的法律援助，其中都可以包含对农民的法律援助，但显然缺乏对农民-- 中国这一社会弱势群体的特殊关注，因此笔者认为对农民的法律援助仍有待进一步的探讨。
二、建立健全农民法律援助机制的必要性
江泽民在党的十六大上所作的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 》中谈到“加强社会主义法制建设”时指出：“拓展和规范法律服务，积极开展法律援助。 ”
笔者认为，在拓展和规范法律服务，积极开展法律援助的过程中，必须高度重视对农民的法 律援助。理由如下：
（一）中国农民作为一个庞大的弱势群体迫切需要法律援助
江泽民在党的十六大上所作的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 》的报告实事求是地谈到：“必须看到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在 达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”。不可否认，这种不平衡中的 重要表现之一就是广大农民在经济、社会等方面相对明显贫困。
我国是一个农业大国，全国近13亿人口，农民占总人口的63%以上，即2/3以上的社会成员是 农民。就经济状况而言，根据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查，2002年底全国农 村绝对贫困人口为2820万，低收入人口为5825万，资料来源：《2002年底全 国农村绝对贫困人口2820万》，农调总队，三农数据网资料。
可见农村人口的相对贫困比例还是相当高的。此外就农民整体而言其受教育的水平也是相对 较低的，对法律知识的认识和接受程度还是较其他群体更为薄弱。这些问题不解决，农民的 合法权益极易受到损害且无法得到维护。实践中的大量事实已充分证明了这一点。仅以坑农 、害农事件屡屡发生为例，虽然危害很大，但大多数农民或不知投诉、不敢投诉或投诉无门 、或无力投诉。由此可见，加强对农民的法律援助在我国是极其必要的。
（二）建立健全农民法律援助机制符合法律援助制度的本质
法律援助机制的本质是保障人权，实现社会公平。自二十世纪中叶以后，资产阶级的人权观 念有所发展，认为法律援助应为保障公民的诉讼权利而设，对受援者而言是一种政治权利， 因而对国家而言法律援助已不再是一种单纯的慈善行为，而是国家保障公民权利、实现公民 之间的平等的责任，是欧美主要资本主义国家普遍标榜的一项宪法原则。我国作为社会主义 国家，最终要建立的是真正平等、民主、文明的社会制度，逐步实现包括“法律目前人人平 等”这一宪法原则在内的最广泛的人权是我们当前及今后的重要任务，其中对庞大的弱势群 体--农民的法律援助是完成这一任务的必不可少的措施。换言之，没有或不能真正实现对 中国农民的法律援助，我国的人权保障事业就将存在重大缺陷，实现社会公平也将长期留于 空喊。因此，建立健全农民法律援助机制是社会主义社会发展的长远需要，是人权保障事业 发展的需要。
（三）建立健全农民法律援助机制是依法治国的需要
《中华人民共和国宪法》（1999修正案）第5条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国 ，建设社会主义法治国家。”江泽民同志指出：“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工 作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化；就 是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式参与管理国家、 管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”江泽民：《依法治国，保障国家长治久安》（在中共中央法制座谈会上的讲话），见 《人 民日报》1996年2月9日第一版。
可见，依法治国的对象和范围是国家政治生活、经济生活、社会生活，是全方位的，因此， 依法律途径解决农民问题是依法治国的必不可少的内容。但由于广大农民群众在国家生活中 所处的客观弱势地位，难以真正行使宪法和法律赋予的参与国家各项事务管理的权利，就连 某些事关农民、农村、农业等切身利益的问题，广大农民尚且不知其权利如何，怎样行使这 些权利，这些权利受到侵犯应如何救济，或者根本无力得到救济。可以设想，没有了8亿农 民的依法参与，何谈依法治国。而当前广大农民依法参与迫切需要以法律援助为辅助手段。
（四）农民法律援助机制的建立和健全有助于我国全面建设小康社会目标的根本实现
江泽民在党的十六大上所作的报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 》提出了全面建设小康社会的宏伟纲领。全面建设小康社会就是要在经济发展基础上实现社 会的全面进步，即物质文明、政治文明和精神文明协调发展的社会。它意味着我们的社会必 将是逐步走向经济愈益发展、文化愈益繁荣、民主更加健全、各方面制度更加完善的社会， 必将是全面进步、更加稳定与和谐的社会。
报告同时指出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是 全面建设小康社会的重大任务。”可见，我们党清醒地认识到解决“三农”问题是全面建设 小康社会的重大任务。我们要建设的小康社会，是全面的小康，没有广大农民的小康，就不 可能有中国的小康；同时，全面建设小康社会的根本是发展经济，提高社会全体居民的收入 的水平，使全体人民共享经济发展的成果，但这并不是唯一标准，还包括使全体人民共享社 会进步的成果，如经济资源以外的其他社会资源的公平分配，其中包括法律服务资源的分配 。只有占全国人口绝大多数的农民与其他人群一道公平地分享了这些资源，才能称之为全面 的小康社会。当前，农民不仅在经济成果的分享方面处于弱势地位，在包括法律服务资源在 内的其他社会资源的分享方面同样处于弱势地位。农民法律援助机制的建立和健全有助于改 变这种局面。
综上所述，作为一个农村人口占绝大多数的农业大国，在农民与其他人群在政治、经济、社 会、文化等诸方面还存在明显差距，其合法权益还难以得到有效保障的情况下，建立健全农 民法律援助机制显然是必要的。
三、建立健全农民法律援助机制的基本原则构想
2001年3月日全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出 建立法律援助体系。
笔者认为：中国法律援助体系建立的基本指导思想是从中国的实际出发，实事求是，借鉴世 界各国的成功经验，建立有中国特色的法律援助体系。其中最具中国特色的部分之一就是对 农民的法律援助。对农民的法律援助机制应依下列原则构建：
（一）建设全方位、多渠道、点面结合的农民法律援助机制
1、完善现有法律援助机构，加强其对农民法律援助的职能
首先，现有的专职法律援助机构和其他社会团体提供的法律援助应主动给农民以更多的关注 ，即变被动服务为积极主动服务。
中国农民普遍受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；少数虽想维 权，但不知向何处申诉或无力申诉。因而客观上农民享有的法律援助还不够普遍，以致于造 成事实上法律服务资源分配的不平衡。为此，当前各级各类法律援助机构对农民法律援助的 重点是有针对性地、制度化地进行法律宣传和咨询，使之成为经常性和普遍性地，使广大农 民的法律意识得以提高，知道权利何在，如何维权。继而在此基础上，提供各种诉讼服务， 帮助农民实现其合法权益。
其次，各类法律援助机构或社会团体应根据其性质和职能，有重点地为农民提供专项法律援 助。例如妇联可以根据农村妇女合法权益普遍受到损害的共性问题开展法律援助活动；针对 假冒伪劣农用物资坑农、害农的普遍多发性事件，消费者协会可以成立专门面向农村消费者 的专项维权法律援助；大学生法律援助机构还可以就特定法律的颁布与实施经常性地开展法 律宣传、咨询及其他法律援助等，如在《农村土地承包法》颁布实施时展开相关法律援助活 动。
2、建立专门面向农民的法律援助机构
在继续完善现行各种类型的法律援助机制的同时，建立专门的面向农民的法律援助机构，有 助于更好地维护农民的合法权益。
笔者认为，有必要建立“农民法律援助中心”。 “农民法律援助中心”的主要职能是面向 全体农民，为他们提供法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解、提供法律性指导意见等法律 援助，并为经济贫困的农民进行刑事辩护和刑事代理、民事诉讼及行政诉讼代理。
建立这种专门面向农民的法律援助机构的优势在于：使农民有在寻求法律援助时有归属感， 便于农民寻求法律援助；有利于有针对性地组织专业精良当的法律援助者为农民提供高效的 法律服务；有助于集中解决中国农民所面临的一些共性法律问题；更为重要的是，这一做法 使法律服务资源得以直接分配给庞大的农民群体，使农民真正享受到社会资源的再分配，有 助于真正实现社会公正。
（二）建立国家财政支持与社会慈善行为相结合的法律援助模式
纵观发达资本主义国家法律援助机构的组织形式大体有两种模式。一是以英美为代表的，主 要靠政府资助的独立的私人团体进行的法律援助，具体由律师协会、各种私人基金会、律师 个人等进行，国家对法律援助局限于原则指导和财政支持，受援对象是社会地位低下的特定 阶层。二是以瑞典和丹麦等国为代表的，将法律援助纳入国家的福利制度体系，由国家设立 专门的组织机构，雇佣专门的人员进行法律援助工作，其法律援助面向全社会。在这种体制 之下，法律援助作为国家责任的法律原则得以充分体现，但给国家财政造成的压力相对较大 。
我国作为一个人口众多的社会主义的发展中国家，经济发展水平还不高，目前难以单一照搬 瑞典丹麦模式，或者英美模式。首先，我们还缺乏由国家负担大规模法律援助费用的经济实 力，不可能立即采纳瑞典丹麦模式。其次，作为社会主义国家，我们的国家性质决定了，我 们不应当长期将法律援助局限于特定社会阶层的少数人，相反地，应当逐步扩大法律援助的 受援对象，以更大范围地保障人权，特别是更好地保障占中国绝大多数的农民的人权，积极 开展法律援助，这也不是英美模式可以解决的。权宜之计就是国家提供必要的财政支持，同 时辅之以社会各界人士的慈善捐助。这样既体现法律援助的国家责任原则，又有助于解决在 国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使中国的法律援助事业健康发展。
结论：根据我国的具体国情，形成全方位、多渠道、点面结合的有中国特色的农民法律援助 机制是极为必要和可行的。
参考文献：
1、 中国法律援助大事记--法治之光-中国法律服务网，copyright ©,1999-2001 沈
阳市法律信息中心制作维护。
2、外国法律援助--法治之光-中国法律服务网，copyright ©,1999-2001 沈阳市法
律信息中心制作维护。
3、《中英社区法律服务研讨会论文集》，司法部司法研究所、司法部司法协助外事司、英 国驻华大使馆文化教育处、山东省司法厅编，法律出版社，2001年版。
4、《中国法律援助立法研究》，宫晓冰主编，中国方正出版社，2001年版。
5、《中国法律援助制度培训教程》，宫晓冰主编，中国检察出版社，2002年版。
6、《关于我市法律援助人力资源与资金有效配置的调查》，周信 马福山，司法行政研究，
2003年第3期。
7、《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》，中央政研室 农村固定观察点办公室 农 业部，中国农村研究 第4期。
8、《扶助农村弱势群体是全面建设小康社会的需要》，何玉彬 王飚 侯玉环 罗颖，黑龙江 农村社会经济调查网。
9、《十六大报告辅导读本》，人民出版社出版，解放军出版社重印，2002年版。
