关于中国农民权益保护若干问题的思考（郑珍远 作者单位 ：福州大学管理学院）
中国是一个发展中的农业大国，农村人口占全国总人口的70%。这一基本国情决定了农民问 题始终是一个关系到我国改革开放和现代化建设全局的首要问题。中国现代化建设能不能成 功，在很大程度上取决于能不能正确处理好农民问题，而农民问题的核心是农民的权益问题 。改革开放以来，党和政府十分重视农民权益问题，农民权益在改革开放中得到了一定程度 的实现和保护。但是，近几年来，我国出现了农业增产不增收，农民收入增长速度逐年下降 ，农民负担沉重，城乡贫富差距拉大等现象，说明我国农民权益仍然还在遭受各种各样的侵 害。因此，正视农民权益受损问题，分析农民权益受损原因，对症下药保护农民权益是今后 我国农村工作的重中之重。只有善待农民，中国才有一个稳定和繁荣的未来。
一、中国农民权益保护的重要性
（一）保护农民权益是落实中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益的重大举措
党的十六大是我们党在新世纪召开的第一次代表大会，也是我们党在开始实施社会主义现代 化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的代表大会。这次大会把“三个代表 ”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一起确立为我们党必须长期坚持的 指导思想，提出了新世纪党和国家的奋斗目标和行动纲领。而作为“三个代表”重要思想之 一就是“始终代表中国最广大人民的根本利益”。在这里，“最广大人民”无疑包括了农民 ，而且农民还是人数最多（在近13亿人口中有9亿之巨）的一个社会群体，如果把他们排除 在外，“最广大人民”这一概念就不能成立。但是，中国除了农民这个阶层之外，还有许多 实力远超过农民的社会阶层也都包含在“最广大人民”之内。如果所有这些社会阶层的利益 是完全一致的，党把他们作为一个统一的利益整体加以“代表”，那么，中国的事情就好办 了。而事实上，这些不同的社会阶层的利益在很多情况下是矛盾的，一个社会阶层利益的获 得是以另一个社会阶层利益的减少为代价的。因此，如何切实保护农民权益问题是是否落实 中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益的试金石。
（二）保护农民权益是作为世界贸易组织成员国的基本要求
加入WTO 是我国全面参与国际经济大循环，进一步扩大对外开放，充分发挥我国经济的比较 优势，提高国民经济综合竞争力的必然选择。加入WTO之后，农业是受冲击最大的行业之一 ，作为弱势产业的农业，将面临生存与发展的严峻挑战。因此，我们必须积极选择应对方略 ，把农业损失减小到最低限度，并逐步在全球化农业生产和市场中找到出路，发挥自身的长 处，在全球化农业生产和市场中振兴自己。这就要求我们必须遵守国际惯例和多边贸易规则 ，特别是作为重要国际惯例之一的国民待遇原则将受到前所未有的重视和普遍应用。本来， 国民待遇原则是针对一个国家给予外国人以国内公民享有的同等的民事权利地位而提出的， 但是，我国农民权益严重受损的现状不得不让我们重新审视在给予外国人国民待遇的同时， 也必须给予我国农民的国民待遇。因此，保护农民权益是作为世界贸易组织成员国的基本要 求。
（三）保护农民权益是维护社会稳定和国家长治久安的重要保证
中国是一个发展中的农业大国。农业、农村、农民问题是关系到我国改革开放和现代化建设 全局的首要问题。农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳。农村经济的发展事 关国民经济发展全局。而农村经济的发展靠的是农民。一个执政党，如果看不到农民的力量 ，不顾及广大农民的权益，必将被农民所抛弃；相反地，一个执政党，如果能充分维护农民 的权益，那么就会得到广大农民的巨大支持。中国共产党之所以能够夺取政权，关键因素在 于制定了一个科学而有效的土地革命纲领，赢得了众多农民的拥护和支持；解放初期，中国 通过土地改革的方式，使全国3亿多无地、少地的农民获得了7亿亩土地，免除了700亿斤粮 食的地租，粮食产量获得了丰收；十一届三中全会以来，我国采取家庭联产承包责任制，使 农民从人民公社地制度中解放出来，充分保护了农民的自主权，调动了广大农民的生产积极 性，国民经济出现了欣欣向荣的局面。历史经验证明，凡是重视农民的权益，则国家兴旺； 凡是忽视农民的权益，则国家衰退。江泽民同志指出：“没有农村的稳定和全面进步，就不 可能有整个社会的稳定和全面进步”。因此，只有保护了农民权益，我们国家才能长治久安 。
（四）保护农民权益是实现全面建设小康社会宏伟目标的关键所在
江泽民同志在十六大报告中指出：我们要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿 人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科学更加进步，文化更加繁 荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。要实现这一宏伟目标，必须以农业的发展为基础。 如果没有农业的发展来为国民经济其他部门提供必要的生活资料和生产原料，其他部门将得 不到发展。同时，农业还为其他部门的发展提供大量的资金和丰富的劳动力，为国民经济发 展提供巨大的农村市场，支持其他产业的发展。但农业的发展离不开农民积极性的提高，而 农民积极性的提高又和农民权益紧密相关。邓小平同志曾指出：“没有农民的小康就没有全 国的小康”。江泽民同志也指出：“没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农 业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化”。因此，保护农民权益是实现全面建设小 康社会宏伟目标的关键所在。
二、农民权益受损的制度分析
（一）“挖工补农”的工业化发展战略导致农民权益受损，拉开城乡贫富差距的序幕，致使 农业长期落后
自新中国成立以来，我国政府照搬原苏联的发展模式来建设社会主义，实施工业化优先发展 战略，特别是重工业优先发展战略。这种优先发展战略是以牺牲农民的利益来为工业化发展 筹集原始积累资金，导致城乡差距扩大，城镇居民与农村居民的收入相差悬殊。在计划经济 体制下，政府一方面通过征收农业税直接参与农民收入的分配；另一方面通过统购统销政策 ，以指令性计划形式规定较低的农产品收购价格和较高的工业品供应价格，通过工农业产品 价格“剪刀差”形式间接参与农民的收入分配。改革开放以后，工农业产品价格的扭曲虽有 所纠正，农民也从农村制度创新得到了不少实惠，但政府的政策重心仍然是工业化和城市化 ，“剪刀差”并没有消除。据专家测算，1954--1978年，国家通过工农业产品价格的“剪 刀差”从农民手中获取了5100亿元的巨额资金；1978--1991年，“剪刀差”累计已高达12 329.5亿元，相当于同期农业生产总值地22%；1987--1991年，每年“剪刀差”的绝对额高 达1000--1900亿元，成倍高于改革开放前的数额。进入20世纪90年代，“剪刀差”还是呈 不断扩大的趋势，每年“剪刀差” 的绝对额都在1000亿元以上。这说明本来就很贫困的农 民每年还要向城市和市民支付1000亿元以上的负担，但是，国家对农业的财政投入却少的可 怜，致使农业始终处于财政净流出状态。这使得城乡差距不但没能缩小，反而进一步扩大。
（二）“重城轻乡”的城乡隔离政策导致农民权益受损，城乡差距越来越大，致使农民长期 贫困
建国以来，我国实行的是高度集权的计划经济体制，“重城轻乡”的城乡隔离政策导致农民 权益严重受损，城乡差距越来越大，农民长期贫困的局面很难在短期内改变。由于存在着城 乡收入差别，那么，农村人口向城市流动就成为一种必然。这是发展经济学家对发展中国家 广泛存在的人口从农村向城市流动过程的一种解释。但是，为了确保这个体制的运转，防止 大批农民流进城市影响其工业化的发展进程或给城市秩序带来混乱，国家人为地实施了城乡 隔离政策，形成了中国特有的僵化的二元城乡分治格局。这种格局不仅是一种现代经济与传 统经济并存的二元经济体系，更是一种市民与农民、非农业户口与农业户口身份有别，等级 森严的二元体系。从此以后，国家就实行了一系列优先发展城市而忽视农村的“重城轻乡” 的具体制度。在户籍制度上，在教育制度上，在就业制度上，在公共设施建设上、在财政补 贴上、在兵役制度上等都存在着明显的城乡有别。
（三）僵化的农村土地集体使用方式导致农民权益受损，限制了农业的发展和农民收入的增 加
如前所述，改革开放后我国采取家庭联产承包责任制，充分保护了农民的自主权，调动了广 大农民的生产积极性，提高了土地的产出率和商品率。但由于这种承包责任制是把土地使用 权按人口平均分配到全国2亿多农户，土地规模太小，形不成规模经营，无力面对激烈的市 场竞争。随着人口的增减流动和耕地面积数量的锐减，承包权长期不变与调整承包面积的矛 盾越来越尖锐，加上缺乏土地使用权的继承和有偿转让的相关政策，农民对土地无法作出长 远打算，不愿投资，产生了对土地掠夺性使用的短期行为，农业的科技推广和研发难以进行 ，农民的自身素质也无法提高，农产品供给出现较大波动，农业比较优势得不到有效发挥， 依附在土地上的富余劳动力越积越多，农业经济陷入困境。特别是加入WTO之后，农业是受 冲击最大的行业之一，作为弱势产业的农业，将面临生存与发展的严峻挑战。
（四）农村社会保障制度的缺失导致农民权益受损，使农民失去了屏障，不得不处于弱势状 态
我国是一个农业大国，有70%的居民居住在农村。但是，城乡分治的二元社会结构对城市居 民和农村居民在享受国家社会保障方面却有天壤之别。我国在城市已经建立了比较完善的社 会保障制度，但农村的社会保障制度却游离在全国的社会保障制度之外。在社会保障制度上 ，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、救济、补助等）， 而农民的生老病死就只能靠自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和军 烈属。这样做不仅伤害了农民的感情，更重要的是没有把农民与城市居民一样看待，这种不 公平的待遇对社会稳定也将产生不利的影响。当前，农村医疗设施与条件较差，卫生防役与 医疗保障落后，养老保险范围较窄，教育设施与师资力量缺乏，公共设施与服务有限，等等 ，使得农民不得不处于弱势状态。
（五）沉重的税费负担导致农民权益受损，成为农民发展的枷锁
现行的农村税费制度是一种合法而不合理的制度，目前农民负担的法定税费主要包括农业税 、提留统筹费和“三乱”收费等项。“头税轻，二税重，三税无底洞”。这是十多年前农民 自己对税费所作的形象生动而又准确的概括。据有关方面调查，税改前的农业税全国平均只 占耕地产量地2.5%，很轻；三提统筹费总额十农业税地三倍，较重；而在规定的税费之外， 所谓的社会负担、以资代劳、达标集资等“三乱”收费的金额比税费总额还要多，而且没有 什么约束，随意性很大，的确是无底洞。农民负担过重主要是重在所谓的社会负担、以资代 劳、达标集资等“三乱”收费上。我国的农业税虽然税率不高，但远远高于发达国家增殖税 的基本税率，也高于发达国家农业所负担的实际税率。发达国家大都实行农业补贴政策，很 少向农民征税的。中国是少数向农民收税的国家之一。这种做法有损税收的统一、公平和中 性原则。三提留是建立在不合理的土地产权制度之上的；五统筹在性质上属于社会公共产品 ，理应由政府负担，向农民征收实际上是农民财产所有权的侵犯。因此，沉重的税费负担导 致农民权益受损，成为农民发展的枷锁。
三、保护农民权益的对策探讨
（一）改革现行的户籍制度，打破城乡分割的二元格局
改革现行的户籍制度，打破城乡分割的二元格局，使农民拥有与城市居民平等的发展机会和 享受同等的公共服务，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机 会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有平等的居住权利以及民主选举和被选举权 利。为此，必须建立城乡统一的户口登记制度；放宽户口迁移限制，为城乡人口特别是人才 的跨地区流动创造更加宽松的环境，使城乡劳动力在同等条件下合理有序竞争；抓紧制定户 籍法，把户籍管理纳入法制化轨道，逐步剥离在计划经济体制下赋予户口的诸多不合理的功 能，恢复户口的本来面目。
（二）建立和逐步完善农村社会保障体系，加大对农民的保障力度
社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有 平等的权利和义务。如前所述，农民在为国家尽各项义务方面是无可挑剔的，建国以来国家 通过实施“挖工补农”的工业化发展战略，以“剪刀差”的形式从农民手中获取了巨额的工 业化原始积累资金，农民为国家的经济发展作出了巨大的贡献，理应与城市居民一样平等地 享受社会经济发展的成果，但现实情况是占全国总人口的70%农村人口却被游离在全国的社 会保障制度之外。因此，国家应该建立起完善的农村社会保障制度，从最低生活保障到农村 医疗，从五保户到农村社会养老，建立起内容齐全、覆盖全体农民的农村社会保障体系，使 农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。具体做法必须结合我国目前的 经济发展水平和各地的情况实施先各省后全国的分步实施战略，即有能力的省份应尽快制订 出本地区的农民最低生活保障线和医疗、养老标准并付诸实施，待条件成熟以后再向全国铺 开，以制订统一的农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。
（三）加快农村城镇化和非农化进程，改变农业的劣势地位和农民的弱势地位
改革开放以来，随着乡镇企业的发展，中国在农村找到了一条重视农村地区经济发展的城市 化道路，即发展农村中小城镇和非农产业的道路。发展农村城镇化和非农化的主要目的在于 解决农村剩余劳动力的出路、提高农民的收入，促进农村经济的发展为实现农业现代化和消 灭城乡差别打下基础。据有关专家计算，城市化进程每年递增1%，全国一年就可以转移农业 人口360 万。我国目前城镇化水平还不高，至1999年我国城镇化率只有30%左右，不仅低于 发达国家城镇化率75%的平均水平，而且低于全世界44%的平均水平，甚至低于发展中国家37 %的平均水平。因此，发展农村城镇化大有潜力可挖。
（四）加快推行农村税费制度改革，切实减轻农民负担
我国农业长期处于“低税赋，高负担”的状况，因此必须改革现行的农村税费制度。在认真 清理整顿现行各种收费的基础上，按照社会主义市场经济的要求，将税收、规费、使用费等 综合考虑，依不同的资金性质、特点，使其各行其道，从而规范政府资金的分配，合理有效 地使用和管理各种资金，理顺财政体制和相关分配关系。我国目前进行的农村税费制度改革 的试点工作是治理中国农民负担由治标向治本过渡的一个实际步骤。按照中央的统一要求， 农村税费制度改革必须做到政府依照规定向农民收取农业税及农业税附加，除此之外，农民 一律免交其他任何费用。
（五）强化我国农民的组织化程度，维护农民在市场竞争中的权益
农村实行家庭联产承包责任制以来，农业生产转变为以家庭为单位的个体经营，这种分散的 个体经营使得农民相聚不相融，各自有各自的生产思路，同样的农产品，各有各的销售渠道 ，缺乏团队精神，农民集体组织处于自流状态，组织化程度低，难以防范自然风险和市场风 险，也难以避免来自各方面侵犯农民权益的行为。因此，要在生产和流通领域，鼓励农民发 展农村合作经济组织，逐步提高农民的组织化程度，形成组织效益，使农民通过合作的力量 增强其在市场竞争的主体地位，维护农民在商品生产和商品交换中的权益。农民有了农村合 作经济组织，有利于农民规模化经营，有利于农民之间团结协作、相互交流，有利于拓宽农 产品销售渠道，也有利于农民增加收入。
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