城镇化过程中农民义务教育权的法律保障
（何隽 作者单位：北京市尚公律师事务所）
一、引言
城镇化是指随着经济和社会的发展，人们的生活方式经历由农村生活向城镇生活的升级转化 过程。这种转化，是解决我国“三农”问题的根本出路；而它的目的是保证社会可持续发展 。从这个意义上说，教育对城镇化的实施具有极为重要的作用。城镇化既是农业人口向城镇 集聚的过程，也是资源深度开发利用、生产布局调整、产业结构演进以形成新的经济格局的 过程。不论侧重哪一方面，都离不开农民素质的全面提高，都依赖农村专业化技术人才的支 撑。如果城镇化只是在空间意义上将农业人口向城镇转移搬迁，那么发挥城镇生产要素的集 聚和辐射作用将成为一句空话，同时社会结构转型、思想观念更新、现代文明普及都将无法 实现。因此农村基础教育对于城镇化的实施具有极为重要的作用，切实保障农民义务教育权 是巩固城镇化成果的基石。
二、城镇化过程对农村基础教育结构的影响
随着城镇化进程的推进，进城就业的农民工数量的急剧增长和农村周边小城镇的迅速发展不 断改变着原有农村基础教育的格局。经济发展的不均衡，导致师资队伍的流失；“就地”接 受教育的义务教育模式对于农村流动人口显得爱莫能助。城市边缘的农民在积极创造城镇化 梦想的同时，也随时面临丧失自己应有权利的危险。
（一）农村流动人口的基础教育状况
进城务工的农民工由于没有当地的户籍，不仅自身在择业和社会福利、医疗保障上受到限制 ，他们的子女也在就地入学问题上面临歧视性待遇。目前城乡分割的义务教育体制以及现行 按户籍所在地接受“普九”义务教育的做法，导致了农民工子女就地接受教育需要支付高昂 的借读费和赞助费，形成了我国目前义务教育体制中的一个真空地带。
尽管许多城市的主管部门都在承诺着手解决农民工子女教育问题，实际上却收效甚微。少数 地方反而以种种借口增加对农民工子女教育的各项收费，或者是关闭农民工子女学校。城市 居民已经逐步习惯于单身农民工在城市就业，他们只提供廉价劳动，而没有子女和家庭的负 担；不必担心他们分享城市的公共福利，也不用害怕会出现大量的贫民窟。许多城市的主管 部门在计算经济发展总量或列举政绩时，以本地常住人口为基数，农民工的贡献排除在外， 造成了对本地实际经济发展水平的高估，进而不客观地要求人均教育水平以及一些硬件教育 设施与已经被高估的经济发展总量相匹配。因此，如果增加对农民工子女的义务教育，将既 增加财政投入的支出，还要拉低已被人为高估的教育水平，影响到部门的政绩和形象。同时 ，一旦把解决农民工子女的教育问题作为城市政府必须要解决的日常工作，将直接导致农民 工家庭的整体进入。那么市政要解决的就不仅仅是教育问题，还要涉及到他们的住房、社会 保障以及就业问题，这对于城市公共设施供给也将造成巨大的压力。
农民流动人口的教育问题与我国城乡分割的义务教育体制直接相关。我国城市适龄儿童的义 务教育费用基本由各级政府负责，而农村的义务教育在过去则由乡镇级人民政府以教育统筹 的形式向农民征收，等于由农民自己掏钱解决义务教育问题。实行农村税费改革后，取消了 面向农民征收的乡统筹费，农村教育集资。原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育支 出，由各级政府通过财政预算安排。现实中，农民工子女离开了农村后，由于没有相应的教 育经费根据民工的就业流向在地区间划转，而农民工就业所在地的城市财政体制在义务教育 支出中并没有包含农民工子女的教育经费，导致了这些在城市打工就业的农民的下一代处于 城乡义务教育体系中的交错地带，成为了“两不管”的边缘人群。
（二）农村边远、贫困地区的基础教育状况
农村税费改革的实施，意味着过去农村在实现“两基”过程中，向农民收取的教育费附加和 集资被取消，减轻了农民的负担。但如果市、县、乡各级政府对实行新体制认识上不统一、 不提高，对国家的政策和措施执行不到位，反而会导致农村基础教育的下滑。税费改革对农 村基础教育的布局调整提出了新的要求，学校的基本建设，危房改造需要资金，但是地方政 府很难到位，后续资金更是没有着落。布局调整后，学生的入学半径增大，边远地区的学生 需要寄宿学习，生活费用自然要增加，这也将成为导致学生辍学原因。此外，还有教师的社 会保障、普九债务的有效化解等问题，都是制约经济贫困落后地区基础教育生存和发展的因 素。因此，税费改革给经济不发达地区的基础教育带来的负面影响不能轻视。学生和老师均 经受着与城市同等人群极不均衡的不公正待遇，如果不加以改善，边远、贫困地区基础教育 将举步维艰，教育质量难以保证，形成恶性循环，将严重制约贫困地区经济的发展。
同时，农村周边地区小城镇的迅速崛起，引发了农村基础教育硬件资源的优化整合和农村教 师资源的重新分配。在农村内部产生了资源分配的不均衡，原有分散的中小学校向城镇中心 集中，民办教师被逐步取消，这一切在提高农村基础教育质量的同时，也导致了边远地区原 本就稀有的教育资源流失，不利于贫困地区的农业人口接受义务教育。
三、法律如何保障农民的义务教育权利
长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别 的“城市中心”的价值取向。国家的公共政策优先满足甚至只体现城市人的利益，无视城市 和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别。随着市场经济 体制的逐渐建立和城镇化进程的推进，这一状况有望得到缓解。然而，如果以部分农民不能 正常享受城镇化进程的成果为代价，来换取城市的快速发展，将继续拉大我国的城乡差距， 并引发长期的社会矛盾，最终动摇城镇化的经济基础。因此，必须矫正过去城市中心主义的 思维定势，建立完善的法律体系以确保我国现行农村义务教育体制的改革，实现城乡公平、 地区公平的国民义务教育制度。
（一）《宪法》是农民享受平等教育权的根本保障
《宪法》规定，每个公民都享有平等权。平等权的实质在于禁止差别对待。在我国城市，政 府提供向市民提供了完善的公共服务设施（如教育、医疗、公用交通等）；而在农村基础设 施薄弱，公共服务欠缺甚至根本没有。同是中华人民共和国的公民，仅仅因为居住地的不同 ，便受到完全两种不公正的待遇，这既违背人情，也违背宪法的精神实质。《宪法》同时规 定，每个公民都享有的受教育权，九年制义务教育既是全体公民的义务也是一种权利。不能 仅仅因为居住地的不同，而在享受基础教育上得到两种完全不同的待遇。
然而，我国宪法长期以来基本上只停留在作为立法依据的层次上，虽然是根本大法，在法律 体系中具有最高的法律效力，但在具体司法实践中，宪法却并没有作为法院裁判案件的直接 法律依据。法院在审理案件时不得直接适用，甚至就连最高法院在审理具体案件时都不可以 直接适用宪法。这就导致了宪法名存实亡，人们对于宪法保护自己权利的能力基本丧失了信 心。2001年的“齐玉苓案” 齐玉苓和陈晓琪原同系山东省滕州市第八中学初中毕业 生。1990年齐玉苓通过了中专预选考试而取得了报考统招及委培的资格，而陈晓琪在中专预 选考试中落选。同年齐玉苓被山东省济宁市商业学校录取，但齐玉苓的“录取通知书”被陈 晓琪领走。陈晓琪以齐玉苓的名义到济宁市商业学校报到就读。1993年毕业后，陈晓琪继续 以齐玉苓的名义被分配到中国银行滕州市支行工作。1999年齐玉苓在得知陈晓琪冒用其姓名 上学并就业这一情况后，以陈晓琪及有关学校和单位侵害其姓名权和受教育权为由诉至法院 ，要求被告停止侵害，并赔偿经济损失和精神损失。最高人民法院于2001年8月13日公布了 司法解释【2001】25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是 否应承担民事责任的批复》，指出：“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪 法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任”。 成为了中国“宪法司法化第一案”。同年８月13日最高人民法院的《批复》打破了 长期以来公民的宪法权利得不到司法救济的坚冰，第一次以司法解释的 形式来明确保护公民的宪法权利，创造了宪法司法化的先例，明确了人民法院在保障宪法实 施中的作用，发挥了人民法院本来应该发挥的作用；参见赵旭东著：《司法创新贵 在使宪法社会化平民化》，载《人民法院报》，2001年9月17日。王振民著：《论法院与宪 法的关系》，载《人民法院报》，2001年12月21日。也让普通老百姓尝到了宪法的 甜头，参见王磊著：《宪法司法化》，中国政法大学出版社，2000年。该书作者 认为，当宪法赋予公民的权利受到侵犯时，可直接以宪法为依据向法院起诉，法官也能依宪 法审判案件，这是“宪法司法化”的核心，宪法是能够让人品尝到的“甜”滋味。 可以有效地扭转长期以来在人们心中形成的“宪法与自己无关”的模糊观念。因此，对于侵 犯农民义务教育权的行为，受害人完全可以依据《宪法》所规定的教育权和平等权，提起诉 讼，要求赔偿，维护自己的合法权益。对于违背《宪法》精神的法律或行政法规，以及各级 政府颁布的“红头文件”，受害人都可以在诉讼的同时提请有关机关进行“违宪性”审查甚 至撤销。法院也将按照《宪法》所规定的教育权和平等权的基本精神对案件进行审理。
（二）通过行政诉讼渠道督促各级政府履行义务
《农业法》中对县级人民政府实施义务教育，保障义务教育经费的行政责任的规定，明确了 保障农民义务教育权的国家责任。《农业法》要求县级人民政府统一发放普通中小学校教职 工工资；统一安排校舍等教学设施的建设和维护经费；除按国务院规定收取的费用外，不得 向农民和学生收取其他费用。在《教育法》中也明确规定了我国实行九年制义务教育制度， 并强调各级人民政府应当采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。因此，保障农民的义务教 育权是各级政府不可推卸的责任。
近些年，媒体上常常出现这样的“官告民”报道：在某一贫困偏僻地区，许多适龄儿童由于 家庭贫困而被迫辍学，当地乡镇政府部门为了让这些失学儿童重返校园，便采取了向人民法 院起诉学生家长的途径，要求学生家长履行监护职责，确保适龄儿童接受九年义务教育。人 民法院受理案件后，经审理便依法支持乡镇政府的诉讼请求，最后家长也表示将会送子女继 续上学。宋君华著：《乡镇政府起诉学生家长？》，载《中国青年报》2001年8月20 日。乡镇政府的做法无可厚非，这样做既对那些侵害孩子的受教育权的家长进行了 一次深刻的普法教育，同时，也向社会展示了当地政府重视教育关注民生的良苦用心。然而 ，社会和公众在理解“义务教育权”时，片面地强调公民个体的义务，而忽视了享受义务教 育本身也是公民的一项基本权利。这也意味着国家机关必须承担这样的责任，同时这一国家 义务是不可豁免的，不能因为个别家长侵犯孩子的受教育权而否认政府作为行政主体应当承 担的行政责任。尤其值得注意的是，在那些贫困、边远地区，农民的生活状态极其恶劣。上 海市智力开发研究所在对491个国家级贫困县调查统计后，显示1995年这些县农民人均纯收 入为843元，仅相当于全国平均水平的53.42%；同年政府对基础教育的拨款人均45.7元，也 仅相当于全国平均水平的一半。参见《农村义务教育难解之结》，载https://financ e.sina.com.cn 2002年06月12日《财经》杂志。在人均生活水平和政府对基础教育 投入与城市如此悬殊的差别之下，要求农民完全个人承担完成义务教育的责任显然是不现实 的，所以农村义务教育的责任主要应当由政府承担。
我国《行政诉讼法》明确规定，当公民认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵 犯其合法权益时，有权向人民法院提起诉讼。适龄儿童接受义务教育是我国公民的一项基本 人权，对于农村人口也不例外。因此当行政机关因为懈怠职责或无视农民这一权利而侵犯农 民的义务教育权时，受害人可以依据法律对其提起行政诉讼，以督促其履行职责，并要求对 自己遭受的损失加以补偿。因为接受义务教育的适龄儿童大都未成年，其父母或其他监护人 可以代表其行使诉讼权。在行政诉讼中，对于原告地位的确定，不是从承担法律责任的能力 ，而是从权利的主体资格角度进行考察的。参见于安、江必新、郑淑娜编著：《行 政诉讼法学》，法律出版社，1997年。同时，在我国农村由于人口的文化水平和法 律素养普遍较低，政府应当设置必要的法律援助机构，给予免费的法律咨询服务，必要时帮 助或代理其进行诉讼活动。
（三）《义务教育法》急需修改
随着全国农村税费制度改革的深化，义务教育的管理体制发生了重大变化，《义务教育法》 在农村实施的环境和背景已经发生了根本的变化，义务教育的实施面临着新的挑战。首先， 全国还有450个县级单位（占全国10%）未实现“普九”，且主要集中在“老、少、边、穷” 地区。已经“普九”的广大农村地区工作基础相当薄弱，部分农村初中辍学率居高不下。其 次，义务教育在地区之间、城乡之间的办学水平、办学条件等方面存在较大差距，发展很不 平衡。第三，“以县为主”的农村义务教育管理体制和义务教育经费投入保障机制有待进一 步落实、完善和健全。农村义务教育经费投入不足的矛盾突出，部分地区仍存在拖欠中小学 教职工工资的问题，不少学校基本办学经费、危房改造经费严重不足，许多地方教育负债数 额较大。第四，农村弱势群体适龄少年儿童接受义务教育、以及进城务工农民子女就学亟待 依法保障和规范。综上所述，农民接受义务教育的经济基础和社会环境已经发生了巨大的变 化，因此必须适时修改《义务教育法》。
保障农民的义务教育权，新的《义务教育法》要在以下几个方面实现指导思想和制度上的创 新。其一，建立农村义务教育经费的有效保障机制，从根本上保障义务教育的健康发展。要 借鉴外国的有效模式，从我国的国情出发，建立地方各级政府义务教育经费的分级分担的制 度。同时，建立中央财政对经济困难地区义务教育的专项转移支付制度和具有导向性的专项 工程制度。确保农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转经费，确保 农村中小学危房改造等所需资金。其二，建立进城务工农民子女就学的有关制度。现行按户 籍所在地接受义务教育的做法，不利于加快城镇化的步伐。必须修改现在的做法，保障进城 农民工子女依法接受义务教育的权利。其三，建立农村义务教育收费“一费制”，义务教育 学校收费的听证制度和公示制度，完善农村义务教育的收费管理，坚决治理义务教育学校乱 收费现象。其四，建立家庭经济困难学生免费义务教育制度，国家和地方政府对农村绝对贫 困家庭、农村低收入家庭等弱势群体接受义务教育给予资助，并从各地的实际情况出发，逐 步推行。另外，值得注意的是，必须增强《义务教育法》的可操作性，避免过于原则化的条 款，要让农民能够真正运用《义务教育法》保护自己的正当权益，让法律进入诉讼领域成为 活法，而非束之高阁的口号。
四、结论
保障农民义务教育权的法律体系建设是一个系统工程，需要权衡各方面利益以巩固城镇化的 现有成绩，并强化法律的可操作性以真正做到“有权利就有救济”，切实维护农民的义务教 育权，全面提高农村人口的综合素质。同时，城镇化战略对城市教育系统也提出了新的要求 ，一方面在新建城市的公共设施必须考虑到新增的流动人口数量，这对于同样有限的城市教 育经费也是不小的考验；另一方面，城镇化速度的加快，农村劳动力转移的岗位培训的需求 增加，这对于完善城市型教育体系和建构学习化社会提供了机遇。生活在同一片蓝天下，只 有使农村居民享有与城市同等的义务教育权，保护城乡二元体制中处于弱势位置的农民的权 益，给农民以全面的国民待遇，才能最终实现全面建设小康社会的目标。
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