依法治国：保护农民权益的根本途径-----解析“黄宗羲定律”
（方栓喜 作者单位：中国 (海南)改革发展研究院农村转型发展研究所）
在今年3月6日与参加两会的湖北代表团一起审议政府工作报告时，温家宝说："历史上税费 改革进行过不只一次。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降 一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想 家黄宗羲称之为'积累莫返之害'，这就是所谓的历史上有名的'黄宗羲定律'"。其实，“黄 宗羲定律”反映的不仅仅是税制改革的问题，从中我们可以看到中国漫长的人治社会历史进 程中，由于农民权益缺乏制度性的保护，在不改革的情况下负担会加重，在改革后负担仍然 会加重，改革最好的结果也不过是暂时地平息矛盾。要真正持久性地保护农民权益，必须走 依法治国的道路。将农民的权益用法律界定清楚，任何单位和个人都不能以任何理由超越这 一界限，依法治国是破解“黄宗羲定律”怪圈的根本途径。
一、“黄宗羲定律”：中国农民权益侵害的经典模型
黄宗羲是明末清初的一位著名思想家，而‘黄宗羲定律’则是清华大学的秦晖教授在一篇论 文《并税式改革与“黄宗羲定律”》中概括出来的。该定律的历史演变模型如下：
两税法=租庸调+杂派
王安石免役钱法=两税法+杂派
=租庸调+杂派+杂派
一条鞭法=王安石税法+杂派
=两税法+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派
倪元璐税法=一条鞭法+杂派
=王安石税法+杂派+杂派
=两税法+杂派+杂派+杂派
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派
地丁合一=……
=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派
从这个历史模型可以归纳出一个通式：bn=a+nx。（式中bn为经过n次改制之后的新税额，a 为原始税额，x为杂派，n为改制次数。）
对这个通式进行分析可以看到：如果不进行并税改革，农民的负担为a，但是农民的权益缺 乏有效的保护，地方政府总是无法控制自己的财政支出，于是就出现了各种形式的杂派，假 定为x，农民实际上就会负担a+x，此时改革家们往往得出这样的结论：税收不规范，要统一 税负的征收。但是他们又无法削减财政支出，于是就将农民的实际负担a+x改革为全国统一 的税负标准，要求征收完这些之外不能再向农民征收任何其它的税了。但是历次改革后都无 法避免杂派的卷土重来，地方政府又会在原来的税负标准之外征收杂派，于是农民的实际负 担又增加了一个x，如此下去，每一轮改革后农民的负担增加一个x，而且还是通过国家的认 可的。
二、“黄宗羲定律”发生作用的基础是人治社会
从夏商周到民国时期，中国田赋制度的演变经历了8次。每一次改革的基本做法，都是把附 加税、杂税、贡纳等并入主税，形成越来越大的税收负担。反反复复，“黄宗羲定律”一直 都在演绎着，这是人治社会政府和农民之间博奕的必然结果。
其一、普天之下，莫非王土，农民并没有神圣不可侵犯的土地所有权。地方政府是王权的代 表，所以就可以凭借强权向农民索取额外的杂派。然而在人治社会，这种杂派的索取又是任 意的，各地很难有一个统一的尺度。一个地方出了清官，杂派就会没有或者很少，但是出了 贪官，杂派就会名目繁多。因为没有有效的机制保证清官增多，使贪官减少，更为常见的是 贪官会逐渐增加，所以最终会演变到民不聊生的地步。
其二、在改革中很难触动既得利益。由于混乱无序的杂派危及了王权，就要对农民的税负问 题进行改革。但是如果将现实的农民负担减少，往往会遭到大多数地方官僚的反对，因为他 们已经形成了这种规模的财政收入，砍掉一些杂派之后他们就无法维持政府“正常”支出， 而且这些官僚们本身的利益也会受到严重的损害。改革家们要想改革取得成效，就只好将现 实的杂派合法化，规定为一个全国统一的标准尺度，来改变随意征收杂派的不规范做法。这 就是改革的最大成就。
其三、没有“农民权益”的概念。即便封建社会最开明的皇帝，也不过是认为，“水能载舟 ，亦能覆舟”，农民不过是被统治者，是载“舟”的“水“，完全服从于“舟”的需要。因 此明确界定农民的权益就不利于统治了，界定了之后农民就成了独立的主体了，不再是依附 王权的附庸了。尤其是，统治者们不能够再根据自己特殊的需要随意要求农民做出一些牺牲 了。所以侵害农民的权益问题，充其量也只能靠道德舆论来约束，侵害的轻重问题就看当时 的统治者进行把握了。
可见，几乎历代统治者都意识到了对农民征收税赋要规范，不能随意增加，但是他们都不愿 放弃这种绝对的统治权，很难走出人治社会这个圈子，因此农民的权益就不能真正地、持久 地受到保护。在中国古代社会，农民的发展权被剥夺是常见的情况，而当发展到生存权被剥 夺的时候，战争、改朝换代就不可避免了。
三、当代农民权益受到侵害的基础依然是人治社会
温家宝总理说：中国共产党一定能够走出“黄宗羲定律”的怪圈。这说明我们仍然在这个怪 圈当中，农民的权益保护还没有真正地制度化。虽然建国以来的每一位国家领袖都很重视农 民的利益，但是在实践当中都没有真正有效地贯彻下去。集中统一的计划经济模式和与其相 适应的上层建筑--人治政府注定了农民权益会受到严重损害。
和古代人治社会不同的是，新中国的党和政府是抱着一种美好的愿望、甚至是要改天换地的 激情来设计一个新的社会。中国必须快速发展，尤其是要迅速建立起一个独立的、强大的工 业体系，这样新政府才能站得稳，才能抵御来自国内外的敌对势力的侵扰，中国才有可能保 持长期的统一和稳定，才有可能发展。在这种情况下的确需要一个强有力的中央政府，当然 也包括一个强有力的领袖，使得整个民族的力量可以集中在一起，为中国的长期发展奠定一 个物质基础。计划经济就是这个特殊历史时期的产物。
计划经济的一个主要特征就是政府要有绝对的权威，可以相机抉择地进行临时性的政策安排 。由于历史性原因，在许多临时性的政策安排中，农民往往要服从全局利益。服从全局本身 并无大错，在特定的历史条件下需要农民做出牺牲，旧中国的主体部分就是农民，要快速发 展工业符合整个民族的利益，当然也符合农民的根本利益。在工业化赶超战略思路的指导下 必然会形成这样的制度安排：
其一，土地集体所有。只有这样，国家才有从农民手中取得工业发展资金的正当理由。
其二，政权从县级延伸到乡村，除了政府组织的基层政权外，农民自发组织的其他任何团体 都不具有合法性。中国古代有“皇权不下县”的说法，但是计划经济条件下要农民为国家做 出牺牲，没有大量的宣传、教育、说服工作是不不行的。农民按照自己的想法建立的组织， 可能会对当时中国的发展战略实施造成不利的影响。
其三，农民的生存和发展途径在政府的严格控制之下。如果农民从事政府指定以外的的经济 活动，产生了制度外收益，政府就很难控制这部分资金流了，资金的体外循环表明没有集中 力量发展工业，因此农民不能成为独立的经济主体。
如果这种制度安排是暂时的还行，但是不幸的是形成了一种惯性：已经形成的利益格局很难 打破，当中国的工业迅速崛起的时候，城市化进程大大加速，同样的资金用在城市效益总是 比用在农业上要大，农业，农村和农民很容易成为一个被遗忘的角落。在城市和农村取得发 展资金和政策上，几乎每次都要农民做出牺牲，“三农”问题积重难返。这主要体现在不适 当的工业化战略中形成的二元社会结构中：形成了城乡有别的户籍制度、社会保障体系；城 乡经济交流的体制性障碍很大，难以形成统一的大市场，城乡居民不能按照同一种“游戏规 则”参与竞争；国家财政、金融政策偏重于城市，对农业的支持十分有限。
中国在建国之初仅有少量的工业，工业的原始积累靠农业，这形成了所谓的“全民所有”的 资产，但是农民根本无法从这些资产中取得收益。工人凭借这些国有资产可以获得城市户口 ，可以获得比农民高得多的工资收入。就从当前的国有资产转让，政府的说法是获得的资金 要充实社会保障基金，而社会保障基金的用度仅仅限于城市，根本无法惠及农民。当城市需 要发展的时候，农民慷慨解囊，国家将有利的政策毫不犹豫地给了城市居民，而现在进行西 部大开发的时候，许多经济学家不断地呼吁，农民最需要的不是钱，是观念，难道农民的观 念天生就是落后的吗？
现在中国加入WTO了，人们经常谈论“国民待遇”一词，很多国民待遇都给了外国人了，这 很容易让人们想到中国那些人还没有享受到国民待遇。SARS病毒袭击中国城市后，人们看到 大批民工逃离城市，回到医疗条件很差的农村，引起了人们的反思：为什么城市文明距离农 民就那么远？城乡的差距不仅表现在经济上，而且表现在文化上的隔阂，农民城市文明带来 的便利是无缘的，在城市，农民是没有安全感的，在重大危机出现时，农民是不信任城市的 。农民，在这个社会已经边缘化了。
“黄宗羲定律”在当代中国演绎的基础，无非还是陷入了路径依赖的制度陷阱：计划经济延 续了人治社会，并且赋予了政府绝对的政治经济权威，一开始牺牲农民的利益发展工业，但 是并没有有效的合约保证工业发展起来之后给农民以补偿。在集体所有制的情况下，农民的 权益是界定不清楚的，这类似于“公地的悲剧”。政权延伸到乡村之后，并没有能力控制自 己继续膨胀的趋势，因为政府是有绝对的权威的，而农民的权益并没有一个明晰的界限，由 法律清清楚楚地显示出来。各地政府在宣传自己的政绩时，只能有农村减负百分之几，人均 减负多少元等等，十分含糊，充其量也只是一个道德舆论界限。到底多少算是合适的？已经 膨胀了的基层政权组织，在这种情况下是不大可能自动地精简机构压缩开支的，因为他们有 权威，农民没有权威，农民没有自己的组织，不是一个可以实现自我意志的主体。
四、保护农民权益，依法治国是根本
在西方，凯恩斯主张国家要采取相机抉择的宏观经济政策，这在战后席卷西方的经济危机中 发挥了很大的作用，使西方国家较快地走出了萧条。但是这种相机抉择的政策不可避免的后 果就是给予了政府很大的权力，实行凯恩斯政策的国家几乎都陷入了机构膨胀的困境，这种 权力的赋予很容易，但是要收回就很难了，这构成了20世纪后半叶西方公共行政改革的主要 内容。
事实上，如果我们将政府看成是一个理性经济人、或者是一个独立的利益集团的话，就可以 看到基层政府和农民关系的另一个侧面：如果农民不是一个有切实法律保障的独立的主体的 话，基层政府的权力必然会持续地膨胀，农民的权力就会持续地减少，这是一个此消彼长的 关系。古代中国思想家老子认为，“其政闷闷，其民醇醇；其政察察，其民缺缺”。其实， 政府管的事情少了，民间的创造力就会被激发出来。政府的事情多了，不仅老百姓可以做的 事情少了，而且必然会出现腐败现象，社会风气就会恶化。在一种社会风气不正的氛围中， 人们就会产生一种适应性的预期，许多人说，任何朝代都是农民受苦，这是无法改变的。于 是农民也就习惯了种种歧视性的待遇。中国的农民是最有忍耐力，其实就是这种现象。
要破解“黄宗羲定律”，必须用法律将政府和农民的权力界限划分清楚。而且，还要让政府 的权威不能越过法律的权威，政府也要依法行政，也就是变成有限政府。
其一，要明晰土地产权。土地是农民最基本的生产资料，当前的集体所有制是计划经济历史 条件下形成的，这种所有制目前还不能使农民成为法律意义上的市场主体，在实践中往往成 了基层政府无限制增加农民负担的依据。
其二，要强化乡村选举制度，实行完全的村民自治。这可以使村委会切实代表农民利益，反 映农民的要求，同时在村一级减轻农民负担。
其三，精简县乡两级政府机构，实现职能的转变，财政要量入为出，而不是量出而入，从立 法的角度确定其权力范围。
其四，保护农民的劳动力产权。以往禁止农民从事农业外的经营、限制农民的户籍制度，事 实上都限制了劳动力产权发挥作用的范围，是对农民发展权残缺的主要原因，应加快改革步 伐。
其五，各级人代会要增加农民代表的比例，实现农民广泛的参政议政权，这是农民权益保护 的一个基本条件。
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