关于农民权益法律保护的若干问题
（李小云 于华江 左停 作者单位：中国农业大学人文与发展学院）
农民的财产权益保护问题
农民财产权益可谓其权利的核心内容，笔者以为主要包含农民土地产权问题和农民负担问题 两个方面的内容。
一、农民土地产权问题
土地是人类赖以生存的最重要的资源。对农民而言，则更是与其世代延续息息相关，在某种 意义上来看，就是一切存在的源泉。因此土地产权制度可谓是农民财产权利的核心。长久以 来，学术界针对该问题争论不休，著述颇丰，其中转型期中国农地产权制度是一个重要的理 论问题。
（一）农地产权制度的核心问题
根据现代产权理论，完整的产权只要求有专有的使用权、自由的转让权和收入（收益）的独 享权。（科斯等，1994）因此有人认为，农地产权制度也可以看成是农地使用权、转让权和 收益权的集合。
但也有人认为：我国土地产权制度改革的关键并不在于谁是土地的所有者，而在于是否有一 个明确的、能有效地担负起对其财产保值增值责任并对土地合理使用进行“监护”的所有权 主体。从而，我国农村土地产权制度建设的主要任务，不是取消集体所有制，而是要改造传 统的集体所有制，建立以新型产权关系为特征，并符合市场经济要求的农地产权制度。
（二）转型期农地产权制度模式
1、家庭联产承包责任制模式
家庭承包经营的农地基本经营制度自1978年12月确定以来，在20世纪70年代末和80年代发挥 了极其明显的积极作用，调动了农民生产的积极性，推动了农村经济的飞跃发展。然而，20 世纪90年代中期以后，家庭承包责任制逐渐暴露出它自身的局限性和不足之处，对农村生产 力的发展造成了一定的制约。这主要表现在：
其一，土地经营权的平均分配，使土地承包责任制成为一种新型的均田制度，这是缺陷的主 要根源。兼顾了最大多数农户的要求，却导致土地零碎化，经营过于分散，管理劳动重复等 问题，不利于经营的规模化和生产的集中。而且由于家庭人口增减土地频繁调整，影响土地 经营的稳定性。一方面农民预期不定，对土地投资尤其是长期投资不足，导致土地产出效率 不高；另一方面，为获取最大利益，部分农民对土地进行掠夺式经营。
其二，农民拥有的土地使用权不完整，无法充分实现土地的流转，影响资源配置效率。家庭 承包责任制下，农民拥有的土地产权是残缺的、模糊的。重公平而轻效率，虽然实现了 “ 耕者有其田”的目标，却导致土地使用效率低下。首先，土地面积细小、零碎而且分散的经 营无法适应规模化和现代化要求。其次，农村经济改革以后，农村就业结构发生了很大变化 ，农民就业选择性日益增强。造成许多地方的土地粗放式经营和撂荒现象。
2、地方改革模式
1985年以后，我国一些地方率先进行了农地产权制度的改革试验，比较典型的有“两田制” 、“规模经营”、“股份合作制”。
（1）两田制
指将农户承包的土地分为口粮田和责任田的一种土地承包方式。口粮田按人均承包，承担农 户的基本口粮，主要解决生活保障问题。责任田按人、按劳或招标承包，主要解决收入、就 业等问题。两田制自1988年在山东平度县推广以后，全国各地迅速模仿试验。至1990年全国 实行两田制的村119.2万个。
优点：对农户而言，口粮田的设计满足了农户稳定占有土地的心理，既保证了生存权利的平 等，又可以自愿取得对责任田经营的权利义务；对政府而言，“两田制”兼顾公平与效率的 原则，克服了分户承包造成的土地细碎分割和小规模经营。
弊端：（1）“两田制”的产生有其特定的条件。即人均耕地多、集体经济基础比较好。但 这样条件的地区不多。（2）实施后期，“两田制”逐渐演变成了社区领导人获取承包费和 更多可支配资源的手段，偏离了制度设计的初衷。
（2）规模经营
指把集体所有的土地，采取农户经营、大户经营或集体经营的方式，形成相对较大的土地经 营规模，降低经营成本，提高经营效率。在经济发达地区表现出明显的制度绩效。制约在于 ：农民的专业化组织程度较低和需要大量的资金投入做支撑。
（3）股份合作制
指在家庭承包责任制条件下，将农民每家每户承包的土地，按照公平合理的价格折作股份， 根据利益共享、风险共担、自愿原则，由种田大户、集体经济组织或投资农业的工商业发起 ，农民以使用权入股组成股份合作制农业企业，实行土地的统一规划、开发与利用。
优点：有利于达到土地经营规模化；有利于形成土地、劳动力、资金、技术等各方面的合作 ，解决小规模家庭经营与农业现代化之间的矛盾；有利于加强社员与社区之间的利益联系。
最大缺陷在于社员拥有的股权在很大程度上仅是一种单纯的福利分配权。多数地区在制度上 界定了社员的股权不能转让、抵押和继承，使股权先天带有封闭性，阻碍了土地要素市场的 发展。
（三）农地产权制度若干变革思路
1、土地私有化
土地农民私有制建议早在1985年就已出现，1987～1988年间，呼声日益高涨，但1989年之后 ，由于政治原因，人们对此问题采取回避态度；1990年之后，有的学者想绕过私有化这个卡 夫丁峡谷，主张产权与私有化是两码事，关键是如何对待的问题。
主张土地私有化模式的主要内容包括：1)承认农户占有土地，主张集体放弃徒有虚名的所有 权，对于土地使用权、收益权、处置权，则根据国家立法进行管理。2)土地经营实行“两田 制”：划一部分耕地归农户直接经营，作为维持温饱的口粮田；另一部分土地用争取大地块 招标出租的办法，成为国家所需农副产品的基本来源商品田。3)建立土地信用制度：农民作 为土地所有者持有商品田的地产股票可分红、流动和继承。国家建立土地信用制度，管理口 粮田的流动和商品田股票的流动。
土地私有化虽然解决了产权不明晰的问题，但实施确存在困难：①土地私有化的运行必然会 受到社会基本制度的刚性约束。②土地私有化的具体操作十分复杂。③土地私有影响农村 公用设施建设。在利益机制的驱动下，农民难以联合起来进行投资。
2、土地国有化
明确土地所有权归国家，把作为经营权的承包制改变为租赁制，通过公开招标来实行除口粮 田以外的土地与生产者相结合，国家取得稳定的地租收入，承租者在一定期限内(10～20年) 获得租赁契约中规定的土地实际使用权。但在现有的国情下，国家无法也不可能拿出巨额经 费来收买集体的土地。若采取分期或无偿收买的方式，势必引起农民的不满，以至于出现社 会动荡。同时，这种产权形式也意味着一定形式的经济剥夺。
3、土地复合产权主体
针对现阶段所有权主体虚位，有学者指出应重新界定土地所有权主体，将集体(或国家)所有 和农民个体所有结合起来，即土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制复合所有 制。从而从法律上承认了承包人对土地价值拥有某些所有权，有助于土地资源使用权的流通 和土地资源的优化配置。这种土地所有权形式虽然解决了农地产权虚置的问题，但并未为农 民提供经营土地的制度激励。
4、土地集体所有化
保持现阶段土地集体所有制不变，进行土地使用权的创新，即进一步完善家庭承包责任制。 理论依据是：“所有权制度变革的成本如此之大，他对农业，以至于对整个社会的巨大震荡 绝不可小视。即使如此，也很难总是体现制度安排和政策决策人的意志政治支持最大化和社 会产出最大化，表现出正向的制度绩效。”因此，“撇开农地所有权讨论农地使用权问题， 在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的国度，其实是一种帕累托最优 的选择。”
（四）农地产权制度变革的模式设计
近年来，理论界对此问题讨论研究颇多，主要观点有：
1、农地产权制度权利核心说--土地使用权股份化
（1）基本内容。
以“明确土地所有权、稳定土地承包权、放活土地使用权”为原则。首先，理清所有权归属 。以最低一级的集体组织村民委员会作为集体土地产权主体，可以使最贴近农民土地经营活 动的组织作出有关使用权流转的决定，且成本最低。然后，由种田能手、集体经济组织或投 资于农业的工商企业自愿发起，农户以土地的使用权作价入股，也可用资金、技术和设备入 股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份制企业。企业统一经营农民的土地，农民 既可按股分红，又可在企业内工作，按劳分酬。各股份合作社的经营收入，在完成国家税收 、上缴各种费用等之后，按每人所占股份比例分红。同时，股权可以继承和转让。
（2）实施和推广步骤。
首先，在有条件的地区从点到面逐步试行以土地资源为核心的股份制。即在人均占地少、二 三产业发达、集体统一经营功能强的农村首先试行，通过建立土地股份合作社或股份制农业 企业，以自愿互利原则实施农田、山林及鱼塘等股份化。试点可以分步进行，如先在村民小 组范围内进行试点，在取得成功后再在全村范围内推广，建立村级股份合作社。
（3）实施的可行性。
①充分考虑了现阶段土地制度创新的约束条件。土地使用权股份化坚持了土地所有权集体所 有，变动的只是经营方式。这样，使得由土地家庭经营到土地使用权股份化经营过渡变得自 然而平稳，不会引起强烈的社会动荡。②促使土地从分散走向集中。集中土地有利于大规模 耕作和形成规模经济，运用先进生产工具进行耕作成为可能。有利于降低成本、提高产出。 ③促进农村劳动力的合理流动。实行股份化经营，维护了土地使用权所有者与经营者的共同 利益，解决了外出打工农户的后顾之忧。另外，土地股份化经营使农民们能充分考虑自己的 专长和能力，在务农与经商之间作出很好的取舍。④诱导土地经营者主动关心市场。土地产 出与经营者切身利益直接相关，促使经营者主动关心生产资料的市场行情，以利于用最小成 本得到最大产出。
2、农地产权制度主体核心说
（1）明确土地所有权主体
将农村集体土地所有制按土地利用类型，分为乡镇集体所有和村集体所有两个层次，分别交 给乡镇政府和村民小组行使所有权。（1）乡镇政府所在地的小城镇建设用地，归乡镇人民( 包括居民和农民)集体所有，由乡镇政府代表所有者行使土地所有权。（2）乡镇政府所在地 以外的其它农村集体土地。包括农地、宅基地和四荒土地等，则归村民小组代表所有者行使 土地所有权。
明确集体所有权主体后，乡镇政府的主要职能就是要推进农村工业化、城镇化的进程。村委 会仅作为一个区域行政管理机构，代表乡镇政府监督村民小组对国家政策执行的情况，监督 和管理土地的使用情况，调解、仲裁土地纠纷等。村民小组作为集体土地所有权主体，除进 行土地发包以外，在国家法规政策允许的范围内，有权通过经营、出租、入股、抵押等形式 实现其所有权。在两权分离，农户作为土地经营主体的体制下，集体要不定期加强对土地的 管理和监督。
(2)赋予农户独立的土地产权
首先，使农民长久而有保障地获得土地占有权。土地占有期限长短，是影响地权制度稳定性 的一个重要因素。为了使农民形成稳定的投资预期，我国也应该赋予农民对土地长久的占有 权。这样做，可以彻底消除农民的顾虑，大大提高农民长期投资的积极性。
其次，完善农民对土地的使用权制度。在保证国家合同订购和完成集体提留的前提下，允许 农户在自己承包的土地上，根据市场的需要，自主经营，农户可以自己决定生产什么、生产 多少和怎样生产。任何组织和个人都不得干预。同时，在租用期内农户还应有优化土地配置 、提高土地产出价值的权利。但是，农户无权自行将农用土地转化为非农用地。
第三，切实保障农民对土地的收益权。其中主要包括：农民必须从出售土地产品中得到其应 得到的利益，其前提条件是农民必须有农产品价格的定价权；农户应得到其使用土地后因投 入资本和劳动而增加了的土地改良价值，这应当在承包地调整或转包时，得到应有的补偿； 此外，还必须严厉禁止各有关部门以各种名目对农民进行各种非法摊派。
第四，赋予农户一定时期的土地处置权。允许农户在一定时期内对其承包地进行转让、出租 、入股、抵押、赠予、继承等。尤其是要允许农民以农地使用权作抵押获取银行贷款。以解 决资金短缺的困境。但《农村土地承包法》中规定的处置方式（流转形式）仅有转让、转 包、出租、互换和入股，土地处置权的法律保护手段有待完善。
(3)建立合理而有效的土地使用权流转机制
意义在于使土地---这种农业最重要的生产要素进入市场流通领域，发挥市场机制在土地 资源配置中的作用，完善农村市场体系，发展农村市场经济，通过土地使用权的流转提高土 地经济效率。
二、农民负担与农民权益维护问题
鉴于农业、农村和农民问题的重要性和特殊性，农民负担问题不仅仅是个涉及农民权益的经 济问题，也是政治问题和社会问题，关系到农村地区乃至全国的政治稳定和社会主义现代化 建设的全局。
（一） 农民负担的内容
农民负担，指农民无偿向国家和社会提供的资金、产品、劳务等各种资源的总和。从现有研 究状况来看，人们对农民负担内容主要有两种观点。一是主流的观点，认为农民负担主要包 括：（１）农民按照国家法律规定交纳的农业税金，包括农业税和农业特产税等；（２）农 民向乡村集体经济组织交纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡统筹和劳 动积累工、义务工；（３）农民交纳的各种行政性收费、罚款和集资、摊派。第二种观点认 为包括：（１）农业税金；（２）农民向乡村集体经济组织交纳的提留、统筹、劳务和行政 性收费、罚款；（３）集资摊派。
观点分歧在于：由于工农产品价格剪刀差所带来的农民利益流失能否被看作农民负担。
（二）农民负担的现状
１、农民负担的增长幅度高于农民收入的增长幅度。根据统计资料，从1978年到2000年，尽 管农民收入一直呈增长趋势，但其增长幅度却低于农民负担增长幅度。
２、农民负担的地区差别明显。一般说来，在经济发展水平相对较高的东部地区，农民负担 相对较轻；而在经济发展水平较低的西部地区，农民负担较重。
３、农民负担在不同收入水平上差别明显。通常，人均收入越高的农民对负担支出的承受能 力相对较强；而人均收入越低，则农民负担越显沉重。
４、由剪刀差造成的农民隐性负担沉重。
（三）农村税费制度改革的问题
近年来在全国开展的农村税费改革，是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三 次重大变革。这次农村税费改革是以减轻农民负担为根本出发点的，从这个意义上讲，改革 的基本目的已经达到。但从改革的实际内容看，似乎没有超越明代的“一条鞭法”和清代的 “摊丁入地”，无非是“正杂统筹”、“赋役合一”。制度缺陷在于：
１、以税统费造成的法理冲突
（１） 性质的冲突。
税和费的区别：(1)税必须以国家税法为依据，而费往往没有法律依据；(2)税法对税种、税 基、税率有明确和严格的规定，而费往往根据一个时期的资金需要而设立；(3)公民依据其 经济能力纳税是现代税收制度最基本的原则，而费的实质是人头税；(4)税收具有调节收入 分配、调控经济行为的功能，而收费的主要功能便是获取收入。更为重要的是，“税”和“ 费”的对征基础和对象不同，“税”服务于公共产品，对具体的纳税人而言，具有支付与受 益的非对称性；而“费”对于具体的交费者而言，具有支付与受益的对称性。由此可见，税 和费不能简单合并。而且，税费合并一定几年不变，实际上是一种包税行为，与国家的有关 税收法规是相违背的。
（２）其次是与村民自治法规的冲突。对于乡统筹并入农业税，无非是体制外收费变成体制 内收费，将没有法律依据的收费合法化。
２、按地取税形成的政策错位。
原来农业税是按地征收，“三提五统”是按人征收的，改革后一律采取按地征收的办法，这 样，农民负担由人口向土地转移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方转移，必然加重 耕地多而又相对贫困的种田大户和纯农户的负担。
３、课税对象定位不当导致的实际税负过重。
通常，工业企业的税赋，一般是按其经营活动的纯收益或增加值计征的。但是，几十年来， 农业税的课税对象一直是按土地的总产量而不是按土地的纯收益征收的。这次农村税费改革 没有对此加以纠正，这就使得农业和其它产业仍然处于明显不平等的地位。
（四）完善税负改革制度若干方案
学者们在研究的基础上，提出了调整和完善税费改革方案,加大中央转移支付力度的若干方 案：
方案一：
１、转变城市偏向的分配制度，加强对农业和农民权益的政策倾斜和法律保护，加大对农业 的投入。
２、继续完善并推广税费改革制度。一是继续完善税费改革设计方案，清除不合理收费，并 在计税标准上进一步做到公正合理。二是加强税费的管理和监督。对于乡镇政府的税收和村 集体的收入要区分清楚，严格进行分类管理。乡村两级要有相应机构监督资金的使用情况， 尤其是村集体要实行村务公开，并接受乡镇财政的管理。
３、抓紧进行乡村机构改革，精简乡村工作人员。
４、想方设法增加农民收入，做到农民增收和减负双管齐下。
方案二：
１、 立城乡统一的税制体系。
２、 重建合理的农村收费制度。
主要包括两个层面：一是合法的村筹资制度。二是规范的经营服务性收费制度。
３、 逐步构建新型的农村公共产品供给机制。
首先，农村纯公共产品由政府公共提供。其次，农村准公共产品按政府补贴和私人投资相结 合的方式，由政府和农民私人混合提供。第三，小范围受益的公共产品，如灌溉、具体农业 技术提供、农产品的产供销联合体、农产品加工和流通等，理想的方式是将农民组织起来， 成立合作性的团体，通过合作方式将外部收益内部化，提高供给效率。
４、 积极推进农村综合配套改革。
第一，理顺县、乡财政体制。建议采取通过调整事权的方式，将应该由上级乃至中央财政负 担的而目前由乡镇财政负担的事转由上级财政负担，从而减轻地方财政的压力。第二，加大 乡镇机构改革力度。大力度推进乡镇合并工作，精简分流机关人员。第三，合理调整教育布 局。根据地理状况、人口居住疏密、交通条件差异和经济发展水平高低等因素，合理利用、 整合农村教育资源。第四，加快农村政治体制创新步伐。
５、 全面推进农村土地制度创新。
农村土地产权制度是涉及农民利益和农村长期稳定发展的基本问题。土地产权制度的改革和 完善是农村税费制度改革重构的基本部分，也是进行税费分流的基础。
农民民主权益保护问题
村民自治是我国现阶段农村村民直接行使民主权利，依法自我管理的民主形式，是村民民主 权利的核心。自1978年改革以来,随着人民公社的解体和家庭承包责任制的推行,产生了村民 委员会,村民自治也逐步得以实施。通过10多年来的贯彻实施,中国大陆的各省、自治区和直 辖市内,总共组建了92.8万个村民委员会。其中,由政府重点推动、村民自治搞得好的“全国 村民自治示范县”有31个,占省级行政区域内下辖农村的2599个县级行政区域的1.19%;搞得 比较好的“省级村民自治模范县”有202个,占7.11%。二者合计,共233个县,占县级单位的8. 3%。由政府从“面”上推动,初步建立村民自治制度的农村,约为50%。
对于村民自治的功能，学者认为，“它的功能主要是使农民更好地服从国家对农民整体利益 所作的安排，同时又为农民改善其在基层社区政治中的处境留有余地”。它的重要意义和 实践绩效在于，一是体现了社会主义民主的本质，为建设中国特色社会主义农村基层民主， 找到了一条切实可行的发展道路；二是提供了训练和提高农民民主素质与能力的有效场所， 促使农民民主意识由自发性向自觉性转变，为社会主义民主建设提供必要的思想文化基础； 三是不仅有效地实现了对农民的组织和管理，而且融洽了长期以来剑拔弩张的乡村干群关系 ，解决了农村中普遍存在的一些问题，有力地维护和巩固了农村社会政治稳定。
但在实践中，村民自治的实施也出现了许多新问题。在相当一部分的村，村民自治尚停留在 一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政文化模式仍居主导地位。这类村估计占 全国村庄总数的60%以上，更为重要的是，“中国实施村民自治以来，农民负担过重的问题 有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然触目惊心。”对于造成这 一问题的原因，综合学者们的观点主要有：
一、观念难以转变
中国人自古以来民主和法治的意识十分欠缺。中国农民是先接受民主制度后接受民主思想 的。过惯了顺民生活的农民在党领导的无产阶级革命成功后赋予的行使民主的权力缺乏明确 的认识。又由于经济地位低下，没有政策特别是法律的保护，农民们不敢、不会、也不能行 使作为权力主体理应享受的民主权力。同时有学者指出，自1958年开始,乡村之间就长期 维持着“命令-服从”关系。40多年来,乡镇已经习惯以领导地位自居,用行政命令的方式完 成对村庄的行政管理;而村民自治的正式实行仅只4年时间,强大的旧思维定式和传统工作惯 性已成为乡村关系转型的思想障碍。
二、村委会直接选举的程序不能保证科学、民主
第一种情况，有学者指出，在许多地方，村民自治在基层领导的眼中被认为是一种“不得不 ”执行的法律义务，或出于自身的利益考虑、或出于某种畏惧、或出于某种忧虑，基层干部 可能将村委会选举视为一种负担，甚至是对既有权力结构的某种威胁。他们并不是真的想搞 选举，而是将这项工作视为不得不做的过程。在这种情况下，处于相对弱势地位的村民也很 可能对选举不太关心、或无可奈何，反正是场戏，也就没有必要当真。村民自治法律表面上 得到了“贯彻”，但事实上不是那么一回事。在不同程度上，它被“架空”了，成为一种形 式化的制度，这正是目前在中国农村发生的一个相当普遍的现象。
第二种情况，在对乡镇干部对实行村民自治制度的态度进行调查以后,有学者指出,“乡镇干 部理性的态度自然应该是反对村民自治。在最近两届村委会换届选举中,不少乡镇干部更是 周密地对选举加以“安排”,有意识地使村委会选举出现倒退。结果,村委会由于乡镇政府的 行政控制(如控制村干部的提名、操纵选举过程以及决定当选干部的职位分配),由法律意义 上的自治机构,蜕变为实际上的准政权组织”。
三、制度弹性过大
村民自治的制度体系由《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)和各地 人大据此制定的具体实施办法及村委会选举办法等单项法规组成。其中涉及乡村关系重新定 位的主要是《村组法》第四条:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导 、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡 、镇的人民政府开展工作。”在此基础上,各地权力机关受全国人大的授权,可以根据本地的 实际情况将此原则性法律规定加以细化和具体化,使之易于落实。但事实上,各地对如此原则 和笼统的规定都难以把握,只能一字不差地引用。这是一种定性的、较含糊的规定,不但对于 乡镇政府在那些方面、采取何种方式指导和支持村委会的工作没有清楚的界定,而且对于村 委会协助乡镇政府工作的范围和形式也缺乏明确的规定,这就给乡镇政府留下了较大的操作 空间来保持传统乡村关系。
针对村民自治实施以来出现的新问题，学者们也提出了积极的解决方法。
有人提出完善乡村关系制度创新的三条出路：首先,应该大力推进农村费税征收体制的制度 创新,切断乡村之间的直接经济联系。其次,必须对乡镇组织遴选机制进行制度创新,将民主 选举因素导入其中。再次,还要完善乡镇对村级组织进行指导的相关法律制度。
有人论述了与选举权相对的村民自治中的罢免问题，认为，从现行的村组法来看,当选相对 容易而罢免相当难,这延续了中国政治文化中“官员上台容易下台难”的惯常逻辑,不利于加 强对村委会成员的监督,不利于提高整个村委会成员的素质，建议将当选和罢免的票数统一 规定为“超过有选举权的村民半数”。并且提出，制定全国统一的村委会选举法势在必行。 这既是对中国农民民主命运的关注,也是中国民主化进程中重要的一步。
有人从村民自治过程中所出现的由于自下而上的监督弱化甚至虚化而导致的农民负担过重、 村务决策专制、管理非规范化以及乡镇政府权力失控等现象,提出了无党性派别的民监会,并 对其概念、功能、成立目的、组成人员及运作过程等进行了初步界定和描述,进而分析民监 会与村民、村“两委”、乡镇政府之间的关系,由此得出民监会成立及实施的必要性和可行 性。
农民社会权益保护问题
一、农村社会保障与农民权益维护
农村社会保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分,是指在农村这一特定区域范围内所 施行的社会保障和福利事业。长期以来,由于历史的原因,占我国人口70%的农村居民大多游 离于社会保障之外,农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘。改革开放以来,我国农 村经济有了很大的发展,许多地方的农民已经开始富裕起来,农村经济和社会结构也有很大变 化。社会主义市场经济体制的建立,农村工业化的发展,人口老龄化与家庭结构小型化的趋势 ,决定了农村传统的保障方式已经难以为继,必须建立与生产力和经济结构相适应的新的农村 社会保障体制。28较突出的问题是老年保障、医疗保障和五保户供养。
（一）老年保障的问题及对策
目前全国人口超过60岁的老年人口已超过10%以上,我国即将跨入老龄化社会。在西部,农村 老龄化程度比城市高,数量大。特别是在计划生育政策法制化之后,独生子女家庭增多,传统 的家庭养老负担加重、功能转化,西部农村的养老问题在21世纪将成为我国社会保障的一个 难题。
在家庭保障的基础上，建立不同层次的农村社会养老保险体制。家庭养老还将在很长一段时 间是我国农村社会养老的基础。所以必须在增加农民收入减轻农民负担充分发挥家庭保障主 体作用的同时，积极稳妥地推进“以个人交纳为主”的农村社会养老保险。目前农村养老保 险可以分步分类进行，可以首先在富裕地区建立基金制，富裕地区的农民和集体缴得起保险 费，从而得以克服保险工作的“瓶颈”制约；其次可以按不同社会群体分类，优先在农业雇 佣劳动者中建立，如乡镇企业职工，民办教师、乡镇招聘工作者，然后再扩展到全体农民。 养老保险基金的缴纳，各地可以根据自己情况酌定比例，缴费标准也可以设多个档次供参保 农民自由选择。
(二)医疗保障的问题及对策
过去在以计划经济条件下建立的农村合作医疗制度基本上解决了农民的缺医少药问题。随着 市场经济体制的建立,医疗单位也纷纷走向市场,脱离政府保障,自寻出路。而在市场价格的 调节下,医药价格变化无常。再由于我国生产力发展不平衡,贫富不均,尤其在农村生产力较 低,农民收入较少,致使许多人因病致穷,特别是一些老年人的医疗无法得到保障。同时,医疗 行政体制也存在许多弊端,过去在集体经济条件下建立起来的以县医院为龙头的农村卫生网 络系统,在医疗水平上亟需提高,各级管理上需要加大改革力度。
为防止农民因病致贫、因病返贫的现象，在农村可以采取多种形式的合作医疗，共同抵御疾 病风险。为此，首先要正确选择合作医疗的形式和内容。应根据农村经济发展水平和群众意 愿，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡镇合作医疗组织为重点 ，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县市联合的多级合作医疗组织体系。就合作医疗内 容而言，目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式都可以并行 发展，但应以合医合药为主，这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要。其次确定不同地 区的医疗费用重点补偿方式。贫困地区应该主要采取“保小不保大”的补偿方式，保小又主 要通过增加财政对基层医疗卫生事业的支持，有条件的乡村农民“保小”也可通过集体福利 解决，非贫困地区主要采取“保大不保小”的补偿方式，以重点防止农民因病致贫的风险， 强化合作医疗制度的保险性质。
（三）五保户供养的问题
原来存在的农村五保制度是适应在计划经济条件下的一种集体保障制度,规定了在集体经济 保障下农村中无法定抚养义务人,无生活来源,丧失劳动能力者的生、老、病、死。但这种保 障供养方式是在高度集中的计划经济条件下推行的,以行政村为单位来进行具体实施。随着 市场经济体制的建立,这种制度有逐渐消失化的趋势。五保制度本来就是以分散供养为主要 方式,现在变得更加疏散,资金出现严重不足,供养的范围日趋变小,五保标准更难以界定。一 些农村老年人的基本生活难以得到保障。关于五保户的解决对策还有待于进一步的研究。
二、农村教育发展与农民权益维护
关于农村义务教育，有人认为，中国农村教育在初步实现普及教育目标后,面临着新的体制 、政策和农村经济环境：财政体制改革改变了中央与地方政府的财政收支结构,农村税费改 革以及农村经济和农民收入增长减缓,影响了农村教育经费的投入,农村教育发展困难加重。 农村教育发展是解决我国农民、农业、农村问题的根本出路,要从国家战略的高度采取对策 措施:制定义务教育投入法规,规范中央、省、市(地)、县的经费分担责任;在目前税费改革 中,加大中央和省级政府的财政转移支付力度;采取特殊政策措施,解决贫困地区教育的燃眉 之急;加强城乡教育的交流和统筹,逐步缩小城乡教育差距;推进农村教育综合改革,实现农村 教育与农村经济社会的协调发展。只有农村教育发展了，农民的法律意识和权利意识才会 提高，农民权益的维护才会有自觉性和主动性。
三、农民工权益维护
（一） 户籍制度与农民权益维护
自五十年代以来一直到今天，中国一直奉行着户籍制度。户籍制度最主要的内容就是将 人分为两类：城市户口和农村户口。而所有持农村户口的人均被成为农民，尽管他们中有些 人并不从事农业生产劳动。对于中国的农民来说，户籍的改变是极其困难的，他们极难进入 城市身份群体。这种状况的存在，严重地损害了农民的权益。
1、户籍制度的存在影响了农民的就业权和社会地位上升的权利
一些地方从本地、本部门的利益出发，明文禁止一些岗位不准雇佣农民工，将农民工排 除在某些行业之外。迄今为止，不少城市的劳动部门对农民工从事的职业和工作的行业都有 严格限制。绝大多数农民工从事的是城市人不愿意干的“脏、累、粗”工作。 这种制度上 的歧视，人为地让农民失去了和城市居民平等生存和发展的权利。
在现代社会中，职业地位是人们的首要社会地位。因此，通过改变职业而实现地位的上升流 动是现代社会地位变迁的主渠道。然而，对于农民工来说，这条道路却布满荆棘。作为城市 市民，他们常常通过变换工作而实现地位上升。与城市市民相比，农民工的流动更频繁，然 而他们职业的流动并没有给他们带来地位的上升。原因有两个：一是他们不能分享单位的社 会资源，农民工在单位被视为外来者，单位里的任何提升和晋升机会都与他们没有关系。所 以，当农民工在单位间流动时，他们的地位并不因单位的变动而变动。二是农民工没有地位 的累积。城市居民在单位的工作业绩是可以累积的，这种业绩累积逐渐变为晋升的基础，于 是就有了地位的累积。地位的累积是个人的一种资本，此种资本通过挡案制度而正式记录在 案，当职工在单位之间流动时，足可以将这种资本从一个单位带到另一个单位。农民工则相 反，他们不是正式职工，在城市中又没有正式户口，对于他们来说，一切都是不稳定的，因 此，无论是业绩，还是工作地位都不能累积。由于不能累积，自然职业地位就难以上升。
此外，中国以高考为核心的教育筛选也是二元机制的，一旦高考落榜则被排斥在教育晋升的 主渠道之外。所以，农民工难以通过教育途径达到地位上升的目的。
2、户籍制度的存在影响农民获取经济利益。
农民工在城市的经济收入对于提高自己家庭的经济水平起到了非常重要的作用。 但是，农 民工与城里人的收入的构成也有根本差别。如果将全部收入分解的话，农民工仅仅能够得到 工资和奖金，而城市市民还可以获得社区福利、医疗补贴、住房补贴、养老金等。户籍制度 导致了收入构成上的巨大差异。
3、户籍制度成为农民工行使婚姻自主权的障碍。
农民工和市民之间通婚的现象极少发生。因为，农民工和市民通婚后，存在一系列的问题。 其中最主要的是户籍问题。因为户籍的影响不只是本人，还回牵连子女。如果城市男子娶了 农村女子，生下的子女为农村户口，在城市被视为“黑人”。他们不能享受公费教育，从幼 儿园到小学、中学都要通过一系列特殊途径才能入学。他们的教育费用要远远高于一般城市 学生。所以，农民工与市民通婚的现象极少发生。这在一定程度上限制了农民工的婚姻自主 权。
因此，户籍制度的存在对农民权益的侵害是多方位的。为维护农民权益，我们应取消户籍制 度。
（二） 农民工的劳动权益维护
目前，农民工的劳动权益受侵犯的现象比较严重。主要体现在以下方面：
1、劳动时间过长，休息权受到侵犯
劳动者有劳动的权利，也有休息的权利。为此，《劳动法》第34、40、41条对劳动 时间作了明确规定。但是，据调查，打工者所在企业有的劳动超时现象严重。不少个体、私 营以及外资企业经常让员工加班、加点，即使法定节假日也不放过，法律规定的加班时限及 报酬形同虚设。一项在北京、上海和广州做的调查显示：有近30%的农民工每天工作超过12 小时，有72%的农民工每周工作7天。有的甚至规定吃饭时间为每次半小时，上厕所每次十分 钟，且要经过批准。据报摘，有一打工仔在46小时内曾上班35个小时。而蛇口一家制衣厂每 月上班时间长达400小时，加班工资每小时仅5角钱，而每次上班迟到就罚款100元。由于这 样长时间的工作，许多打工仔身心受到摧残，造成工伤事故频繁，并已出现因过度劳累而死 亡的事件。曾创下工伤赔偿全国最高纪律的刘涛女士，就是在19天内加班78小时，过度劳累 而双臂被机器绞断的。
2、劳动报酬权受到侵害
劳动报酬权是劳动者有按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。然而，农民工的劳动报酬权 利却屡屡受到用人单位的侵害。主要表现在：一是同工不同酬。农民工虽然从事的与城市人 同样的工作，却拿着不一样的报酬。二是加班不给加班费或少给加班费。三是拖欠甚至拒付 工资，许多农民工一年到头连工资都拿不到。据调查，有65%的三资企业或私营企业存在拖 欠、克扣工资的现象。2002年春节期间，全国各地劳动保障行政部门共为29万多名外来务工 人员追缴欠薪近3万亿元。
3、农民工的工作环境恶劣，缺乏劳动保护
《劳动法》第50条和第52条规定，“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行 国家劳动卫生规程和标准，对劳动者进行劳动卫生安全教育，防止劳动过程中的事故，减少 职业危害”。“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动卫生条件和必要的劳动防护 用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”。但很多企业工作环境差， 打工者的身心得不到保护。有的用人单位着眼于眼前利益，为了减低生产成本，不注意改善 工作环境，不给农民工配发必要的劳动保护用品，导致农民工职业病发病率较高，因工作接 触有毒物品而中毒的现象也时有发生。据调查，60%的农民工在劳动保护措施较差的环境中 工作，特别是一些私营企业设备陈旧、工艺落后、保护措施不力。许多农民工在高温、噪 音、易爆、有毒的环境中工作，加之劳动强度过大，保护措施不力，导致工伤或重大伤亡事 故时有发生。
4、社会保险和福利权利的缺失
社会保险和福利权是指劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待遇，在年 老、患病、工伤、失业、生育和丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利。它是公民的一 项基本权利，我国宪法和劳动法都对此作出了详细的规定。但在实际生活中，农民的社会保 险和福利权利普遍缺失。一些用人单位，特别是私营和个体企业，要么不给农民工买社会保 险，要么为了应付检查只给少部分农民工投保，要么避重就轻就只买一种保险，而回避其他 几个险种。总体上看，农民工的养老保险、失业保险和医疗保险的享有程度都明显低于本地 职工。
由此可见，农民工劳动权益受到侵犯的情况比较严重，我们必须采取切实有效措施加强农 民工的劳动保护，以保护农民的权益。
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