中国城市化与农民权益保护
（刘世庆 作者单位：四川省社会科学院西部大开发研究中心）
一、中国城市化水平滞后于工业化吗
一般认为，我国的城市化滞后于工业化，而且差距很大，根据是国家正式统计资料和中国统 计年鉴。在《中国统计年鉴2001》中，2000年我国城镇人口比重是36.2%《中国统计 年鉴2001》第93页，全国第5次人口普查统计数据。（我国1950年以来进行了5次全国人口普 查，即：1953、1964、1982、1990、2000年。政府公布的人口数据，即《中国统计年鉴》公 布的人口数据，1981年以前为户籍统计数，1982－1989年数据根据1982、1990两次人口普查 数据并有所调整，1990－1999年数据是人口变动抽样调查推算数，2000年数据为第5次全国 人口普查快速汇总的2000年11月1日零时数。）；以就业计算的三次产业结构是50.0 ∶22.5∶27.5，农业占一半《中国统计年鉴2001》第107页。；以国内生产 总值计算的三次产业结构是15.9∶50.9∶33.2，其中，工业增加值在GDP中的比重是44.3%《中国统计年鉴2001》第50页。。显然，根据这三组数字，我国的城市化水平 确实大大低于工业化水平。如果我们把第二产业近似看作工业化水平的话，我国城市化水平 比工业化水平约低15个百分点！而且，中国城市化水平比世界平均水平（46%）低10个百分 点！这还是在第5次人口普查对城市人口作了大幅调整后的结果。因第5次人口普查，2001年 城市人口所占比重比2000年猛增了5个百分点。但即使如此，我认为仍然没有真实反映出我 国城市化的情况。据我的了解，第5次人口普查仍然没有解决大量进城多年甚至已完全在城 市生活的民工的城市户籍的统计从而城市化水平的统计。我曾经在《中国城市化水平估计50 %左右》一文中提出《中国城市化水平探析》，《温州论坛》2000第6期；《中国城 市化水平估计在50%左右》，《前沿》2001第4期（www.028cn.com）。，我国城市化 水平2000年已达到50%的判断，比当年的国家统计数高20个百分点。在那篇文章中，我从东 中西地区农村人口外出打工的调查、城市流动人口统计、民工潮和他们的收入、小城镇建设 、国际比较如发达国家城市化过程中农业人口统计标准和发展中国家城市化水平的比较等方 面，对这一判断进行了分析。本章进一步从工业化与城市化、经济发展水平与城市化、社会 消费品零售额城乡结构与城市化、东西部城市化差异与西部战略等方面进行分析。
我认为，城市化与工业化进程的一致性是一个普遍原理，中国更不例外，除非我们的工业化 是高度资金密集和高度技术密集的工业化，而不是劳动密集的工业化。然而，现实恰恰是， 我国的工业化至今仍处在劳动密集型工业化阶段。这种情况下，伴随工业化进程的推进，在 工业领域的就业密集程度和人口的聚居密度从而城市化的程度，不可能与工业化水平差距太 大。城市化的过程实质上就是人口向城市集中的过程，这一过程正是随着人口向工商业就业 的转移，出现人口越来越高的集中程度和聚集密度，从而城市化水平提高。
我国建国以来城市化和工业化的历史数据表明，每一次工业大发展时期，都有大量的人口向 城市集中，从而使城市化水平提高，只是我们在统计和户籍上没有把这部分人口正式列为城 市人口。而每一次工业调整和工业下马，都出现大量农村籍工人返乡和城市化水平的下降。 虽然文革中曾经有过反城市化的历史发生，但即使在那段时间，工业化和城市化的过程也是 没有脱节的，只不过二者是在低水平上的一致：城市化水平很低，工业化水平也不高，农业 比重很大。改革开放后，随着我国户籍制度的坚冰逐渐融化，应该说，这段时期农民进城的 速度甚至大大快于工业化的进程。然而，在我们的统计上，却没有反映出这一变化。[HJ1 mm〗
表1：1978－2001年工业化、城市化有关资料分析
国内生产总值指数（%）三次产业结构（%）
城市化
GDP第一产业第二产业第三产业 第一产业第二产业第三产业城镇人口（万）比1978增长（ %）城镇人口比重%人均GDP（元）
1978100.0100.0
100.0100.028.148.223.717245100.0017.92379
1979107.6106.1108.2107.831.247.421.418.96417
1980116.0104.6122.9114.230.148.521.419140
110.9919.39460
1981122.1111.9125.2126.231.846.421.820.16489
1982133.1124.8132.1142.633.345.021.721.13526
1983147.6135.1145.8164.333.044.622.421.62582
1984170.0152.6166.9196.132.043.324.723.01695
1985192.9155.4197.9231.928.443.128.525094 145.5123.71855
1986210.0160.5218.2260.027.144.028.924.52956
1987234.3168.1248.1297.426.843.929.325.321103
1988260.7172.3284.1336.725.744.130.225.811355
1989271.3177.6294.8354.825.043.032.026.211512
1990281.7190.7304.1363.027.141.631.330195 175.0926.411634
1991307.6195.2346.3395.024.542.133.431203
180.9426.371879
1992351.4204.4419.5444.021.843.934.332175
103.1227.632287
1993398.8214.0502.8491.319.947.432.733173
192.3628.142939
1994449.3222.6595.2538.320.247.931.934169
198.1428.623923
1995496.5233.7677.7583.420.548.830.735174
203.9729.044854
1996544.1245.6759.8629.420.449.530.137304
216.3229.375576
1997592.2254.2839.4687.119.150.030.939449
228.7629.926054
1998638.5263.1914.2744.118.649.332.141608
241.2830.406307
1999684.1270.5988.6801.617.649.433.043748
253.6930.896547
2000738.5277.01081.8866.916.450.233.445906
266.2036.227084
2001792.4284.81175.9931.015.251.133.648064
278.7137.667543
注：本表资料摘自《中国统计年鉴2001》91页和《中国统计年鉴2002》第51、52、54、 93页。
图1：1978－2001年三次产业和城镇人口增长指数
许多理由可以说明，这一时期伴随工业化进程的加速，农村人口事实上在大量向城市涌入， 然而我们的统计却没有反映出这一历史事实。
1、改革开放20多年来，我国工业进入了十分迅猛的发展阶段。从表1可以看到，改革开放后 ，第二、三产业开始出现增长速度逐步加快的局面，尤其90年代初开始逐步加速。1978－20 01年23年间，第二产业增长10倍多（10.75倍），第三产业增长8倍多（8.31倍），第一产业 增长不到2倍（1.85倍）。第二、三产业远远超过农业的迅速增长态势在图1上更加直观和突 出。显然，如此迅速增长的势差，必将吸引大量农村劳动力涌入工业，从而人口向城市的集 中和城市化水平的提高。然而，本应随着二、三产业迅速增长从而农村人口向城市人口迅速 转移的过程，却没有出现，城镇人口2001年比1978年增长也不到2倍（1.79倍），本应与工 业化增长态势相同的城镇化增长曲线，在图1却表现出与第一产业增长曲线相同的态势，一 直趴在下面低速增长，这无论与理论还是我国的实际情况都不相符。
2、改革开放使户籍制度政策发生巨变，与迅速推进的工业化一起，加剧了农村人口向工业 和城市涌进的程度，出现了经久不息的、一浪高过一浪的民工潮洪流，这是一个人所共知的 中国国情，这一壮观在中国统计年鉴中没有反映出来，城市人口比重23年间只上升了19.7个 百分点，与波涛汹涌的民工潮和工业增长高达10倍的实际情况很不相称。
3、改革开放政策使农村的社会经济面貌发生了巨变，农村家庭联产承包责任制极大的调动 了农民的积极性，农业劳动生产率出现了一次爆发性的飞跃，虽然在政策释放的能量逐渐趋 缓后，农业劳动生产率的迅速提高再次归于平静，没有如工业那样持续突飞猛进，但农民不 再像公社大田里那样磨洋工，农业劳动力的大幅节约，也是一个众所周知的中国国情。被释 放的农业劳动生产力，户籍和口粮制度松动后的农民，自然选择了向工业和城市流动，这一 卷卷雄壮的画面也没有在我们的统计中反映出来。
4、1978年后，我国工业化进程的特点发生明显改变，对就业和城市化水平产生了重要影响 。1978－2001年，我国三次产业结构中，第一产业比重大幅下降（下降了12.9个百分点）， 第二产业比重微增（2.9个百分点），第三产业比重大幅增加（9.9个百分点）。这一时期的 工业化进程呈现出以下一些显著特点。
（1）第二产业比重增加不大，但增长幅度巨大。1978年我国第二产业比重已经达到48%，改 革开放23年来第二产业比重只微增了2.9个百分点，但这一时期工业增长了10倍多，增幅巨 大。
（2）这一时期的工业化与1978年前以重工业为主的格局不同，转向以劳动密集型的日用消 费品生产为主，就业效应突出。这一时期我国工业化的部门重点，转向与解决温饱的要求相 适应的日用消费品生产部门，技术含量不高，企业规模不大，产业集中程度低，比较分散， 但中小企业发展迅速，经济活力强，带动的就业比过去更多。
（3）乡镇企业异军突起，吸引了大量农村劳动力。这一点已经不用再多费笔墨了。
（4）第三产业迅猛发展。随着理论上对城市、消费等一系列问题的重新认识，城市经济、 城市功能、中心城市作用、城市在流通通讯交通等方面的地位等问题，受到各方面的重视， 城市从生产性城市向经济中心城市的转型，城市第三产业有了最为显著的发展，这段时期虽 然第二产业比重仅微增了2.9个百分点，但第三产业比重在这期间却增加了近10个百分点，1 978年以来，城市和第三产业成为吸纳城市就业人口和农村进城人口的重要部门。
正是以上方面的特点，吸引着大量农村人口进入城市就业，统计年鉴中表现出城市化与工业 化之间存在如此大的差距，实在难以令人相信。
此外，可能还有一些规避政策的原因使城镇人口统计失真。一是为逃避超生惩罚，农民隐瞒 生育情况，而1978年后出生的人，现在多是年轻人，而且，正是这部分人在农村文化程度较 高，因而进入城市的比重相当高。二是城市临时工和暂住证的登记在许多地方相当长一段时 期形同虚设，用人单位为了少交管理费，许多时候没有完全对农村来的临时工进行登记和统 计。
二、经济发展水平与城市化
著名经济学家库兹涅茨根据许多国家的经验资料提出过一个统计分析模型，对经济发展水平 （人均GDP）、三次产业结构、城市化水平的相互关系，列出了一个统计分析结果。
中国人均GDP按官方汇率计算现在已达到850美元，相当于库兹涅茨统计分析表中第二阶段“ 工业化的实现和经济高速增长阶段”的第三个小阶段（人均GDP：575美元～999美元）。中 国目前的三次产业结构，也与这一阶段的三次产业结构（14.0∶50.9∶∶35.0）十分吻合。 但是，我国的“统计城市化水平”，却与这一阶段库兹涅茨的经验统计数据（城市化水平65 .8%）相差甚远，竟然低了近28个百分点（65.8－37.66＝28.14）！究竟是中国的城市化出 了问题，还是统计数据有偏差，或者是库兹涅茨的经验统计数据不适合中国情况？我认为， 更大的可能是统计数据存在误差！中国统计年鉴反映的我国城市化水平不符合实际情况，而 且低估程度十分巨大！甚至第5次人口普查仍然没有完全解决这个问题。发生在我们身边的 大量事实，可以更形象直观的说明这个判断。也许，从若干实证研究入手，可以让我们更清 楚的看清实际情况，我们将在后面略举一二。
表2：S·库兹涅茨统计分析表（Ⅰ）
人均收入水平（1958年，美元/人）农业及产品加工业占GDP的比重（%） 采矿及第二产业和部分第三产业占GDP的比重（%）服务业占GNP的比 重（%）城市人口占总人口的比重（%）
工业化前的准备阶段100以下49.822.827.422.9
100－19932.728.638.732.0
工业化的实现和经济高速增长阶段
200－34933.729.037.3 36.0
350－57415.139.445.549.9
575－99914.050.935.065.8
工业化后的稳定增长阶段 1000以上68.2
注：资料来源：S·库兹涅茨：《现代经济增长》中译本，北京经济学院出版社，第341 页、356－357页。
三、城乡消费额结构与城市化
许多文章用近年来农村消费品市场份额逐年缩小来说明农村收入减少和城乡差别不断拉大的 现象。我认为，这个因素占一定比重，近10年来城市人口的收入增长快于农村人口，特别是 城市人口在消费品上的迅速升级从而城市消费额及其比重的增长，是农村消费品市场所占比 重逐年下降的因素之一，但这并不完全，事实上，这里面还包含着另一个同样重要的因素： 农村人口逐年向城市转移从而将过去在农村市场购买从而统计在农村市场的消费额带到城市 这个现象。因此，农村消费品市场所占比重有规律的较大幅度的逐年减少，正好在相当程度 上从另一个侧面说明农村人口逐年向城市转移和农村人口逐年减少这个事实。
表3：社会消费品零售总额城乡结构分析[HJ1mm]
社会消费品零售总额 （亿 元）县以下社会消费品零售总额（亿元）县以下社会消费品零售比重（% ）比上年下降百分点（百分点）
19781558.6673.043.18
19791800.0867.848.21
19802140.01007.047.06
19812350.01074.845.74
19822570.01178.245.84
19832849.41271.344.62
19843376.41441.342.69
19854305.01693.339.33
19864950.02030.041.01
19875820.02363.040.60
19887440.02914.939.18
19898101.43105.138.33
19908300.13074.137.04
19919415.63394.636.05
199210993.73833.634.87
199312462.13197.725.66下降9.21个百分点
199416264.74196.325.80
199520620.05323.725.82
199624774.16542.926.41
199727298.97148.426.19
199829152.57645.426.23
199931134.78150.626.18
200034152.68825.125.84
根据《中国统计年鉴2001》第552页表《社会消费品零售总额（按销售单位所在地分） 》计算。
表3反映了以下几个方面的重要信息：
（1）改革开放20年来，伴随城市化率从1978年的18%上升到2000年我估计的水平50%，每年 增加约1.5个百分点，农村消费品市场发生着相应的变化：从1980年占的份额47.06%下降到1 999年的26.18%，20年间农村消费品零售市场份额每年下降约1个百分点，这个比重基本支持 我们对中国城市化率已达50%这个判断，因为还应该加上城市人口收入增长快于农村和城市 消费品升级迅速的因素。
（2）在1985年，基本上每10%的农民购买了5%的社会消费品零售总额，如果这个比例有一定 的规律性，那么，1999年农村比重26.18%，正好支持我们作出的“中国城市化水平已经大约 在50%”的判断。我认为，社会消费品市场的结构，是比较能够说明所在地居民数的指标， 虽然消费额还受到地区经济发达与否的影响，受到恩格尔系数和规律的影响，但总体来说， 社会消费品特别是零售额具有一定稳定性，收入差别的影响，还可以通过储蓄去消化，而对 社会消费品零售额的影响相对要小得多。
（3）1993年农村市场所占比重突然锐减9.21个百分点，我判断很可能是因为当年经济高涨 带动了大量农民进城导致购买力向城市转移从而发生比重突发性巨变的缘故。据了解，那一 年并没有发生商业统计制度的巨变，可以算得上大事的，主要是粮食价格和农业生产资料价 格放开，以及城市消费品市场零售价格暴涨，可能对社会消费品零售额的城乡比重会有影响 ，但影响不会如此之大，而且，县以下市场还包括农业生产资料销售额，这又是与农业投入 和土地相联系的，下降的幅度特别是猛烈下降的可能性不会很大，扣除农业生产资料这一块 后，农村人口变化对市场比重的影响会更加重要。与此同时，1992年小城镇建设中出现的卖 城市户口的热潮，也可能是导致当年出现农村人口急剧向城市转移从而1993年农村消费品市 场份额锐减的另一个重要因素，这一点在后面还要谈到。
（4）我认为，早在2000年，我国城市化水平已经达到50%左右，近两年实际上已进入平稳增 长状态。农村在改革开放后，出现过两次大规模农民进城的高潮，一次是80年代中期，一次 是90年代上半期，而在90年代后半期特别是近几年，城市化进程的爆炸性增长阶段已经过去 ，开始进入稳定增长时期。城市化进程近年来特别在东西部间呈现出非常明显的差距，东部 特别是长三角地区，由于产业集聚特别是外资进入还在加速，导致城市化进程仍然方兴未艾 ，但在西部内陆的许多不发达地区，由于经济不景气，城市职工大量下岗，农民进城寻找职 业比过去困难增加，从而进城速度趋缓，甚至已经进城的农民出现返乡等情况，城市化的增 长速度近年来明显减缓。
四、对三次产业就业结构统计数据的质疑
在分析三次产业结构时一般使用两组数据，一是，GDP的三次产业结构，根据《中国统计年 鉴2002》，2001年我国GDP三次产业结构是15.2∶51.1∶33.6《中国统计年鉴2001》 第52页。，第二产业增加值占全部GDP的比重是51.1%，人们常用这个数据来说明工 业化水平。二是，就业人口的三次产业结构，2001年我国是50.0∶22.3∶27.7《中 国统计年鉴2002》第30页。，第一产业就业比重竟然高达一半，比第一产业增加值 比重竟然低了近35个百分点（50.0%－15.2%＝34.8个百分点）。这组数据也是人们对我国城 市化水平作出低估判断的一个重要根据。农业占用了一半的劳动力，创造的产值低于非农产 业，这本来是很正常的，但差距如此之大，也有点不尽情理。可以肯定，工业、建筑、第三 产业等非农产业劳动生产率高于农业，但差距如此之大，一半非农就业人口创造了85%的GDP ，也是不尽情理的，除非我们的工业化是高度资金密集和高度技术密集的工业化，而不是劳 动密集的工业化。然而，现实却是，我国的工业化至今仍处在劳动密集型工业化阶段，工业 就业的密集程度相信也是人们有目共睹的。从这个角度讲，工业就业的密集程度从而决定着 人口向工业的集中程度和聚居密度从而城市化的程度，不可能与工业化水平差距太大。现在 出现这么大的差距，我认为可能存在三种情况，一是，农业和非农产业劳动生产率存在相当 大的差距；二是，农业和非农产业存在的剪刀差问题十分突出；三是，农业劳动力的统计存 在较大误差。这三个方面的因素都有，本文主要讨论第三个方面。这么大的差距其实正好可 以引起我们的逆向思考：统计资料较为准确的工业增加值所反映的三次产业结构，从另一个 角度说明了我们在农业劳动力和城市化水平的统计上可能存在较大误差。我认为，从目前中 国统计水平特别是农村和基层的统计工作水平和统计制度来说，我国工业增加值资料的获得 ，应该比农业劳动力资料的获得，更加可靠，更加科学，更加有制度性，更加值得信赖。今 天，我国农业比重已从1979年的31.2%下降到2001年的15.2%，下降了一半，二三产业等非农 产业已经高达84.8%，可以说，“中国城市化水平大约在50%左右”的判断是有基础的，是可 以依赖的，工业化和城市化是相互影响的，一致的，不可能严重脱节。
实际情况可以充分说明这种判断。相当多的青壮劳动力已转向非农产业，剩下三八、六一、 九九大军还在农业产业挑大梁，已是人们普遍承认的事实。新华社记者周东爱 詹国强在湖 北省黄冈的调研，奔走10多天，行程1500多公里，途经７个县、１０个村，走村串户，一路 所见都是“种田的老汉采茶的婆，村村难见年轻人”，农村壮劳力都洗脚进城打工去了，村 上都是38、61、99部队。一位村支书詹蓼元告诉记者，全村有1140亩地，6500亩山，人均7 分田4亩山，18岁至60岁的734个劳动力中，40岁以下的精壮劳动力都打工去了，种田只好依 靠老人、中年妇女和体弱多病的劳力。今年出去的有近400人，都是30岁左右的初、高中文 化程度的年轻人，其中有52对夫妇常年不归。据黄冈市农委分析，全市10个县市区300多万 劳动力，基本分布去向是“三个三分之一”：奔城市、进集镇、留村组。而且，留村组的精 壮劳力主要是五种人：村组干部、民办教师、运销户、机械手和手艺人，种田、兴山的强劳 力寥寥无几周东爱、詹国强：《强劳力打工去了，谁来种地》，新华网武汉2002年4 月9日。。这种状况，笔者在四川许多地方也屡见不鲜。但这种强烈的直观感受在我 们的农业就业统计中却没有得到反映。
表4：2001年三次产业结构
第一产业（%）第二产业（%）
第三产业（%）
GDP比重15.251.133.6
就业比重50.022.327.7
注：摘自《中国统计年鉴2002》第30、52页。
五、农村和农民需要什么样的政策和帮助
无疑，城市化是中国面临的一项非常重要的长期任务，农民在这个过程中将受到许多负面冲 击，但这是经济规律使然，我们不应违背规律谈对农民的保护，而应顺应历史潮流，为农民 进城服务，悲观和同情无济于事。笔者认为，对农民最根本的保护、最重要的保护不是阻止 土地流转，而在于两条：一是逐步建立起包括农民在内的全社会的社会保障制度，解决农民 的保障问题；二是农民教育特别是农民子女的教育，解决农民的竞争力和贫困的代际传递问 题。当然，还有很多十分重要的问题需要我们去面对和思考，这里对与本文有关的谈几点。 （1）在农村城市化过程中，如何帮助农民进城并在城里留得住。对农民进城要鼓励和帮助 。比如计划生育政策，应该既要管得住，又有利于已婚农村女青年继续在城市就业。据笔者 了解，河南一些地区为了确保计划生育政策，规定已婚女青年必须经常定时作检查，并有强 硬的行政管理和处罚措施，相当多的妇女因此在婚后放弃城里工作。确保计划生育政策的确 是关系国家和民族的大事，但能不能有更妥当的办法。又如，沿海和许多大城市为了多解决 自身的就业问题，限制农村人口进城，这对落后地区和农村很不公平。中国是一个统一市场 ，统一货币和税收，区域间没有壁垒和保护政策。强调其他市场和其他方面的统一性而限制 劳动力市场的统一性，实际上伤害了落后地区和弱势群体的利益。（2）如何让已经进城的 农村人口能在城里留下，他们的住房问题、社会保障和社会福利问题、融入城市社会的问题 、教育特别是子女教育问题，都需要尽快得到社会的重视和援助。（3）年轻人多已外出打 工，特别在西部和贫穷地区，留下的并非精兵强将，谁来做新一代农民？如何更好地推动农 村经济发展？（4）以真正留在农村的人口来计算土地，人均土地面积显然提高，如何既保 证农村政策的稳定，又能创造出新的办法以利农村经济在新情况下的发展？既让进城农民在 城市的生活和发展有保证，又有利于土地向农业经营大户集中，提高农业的规模效益，改革 农业的经营方式。我曾在《农业企业化：中国农业21世纪面临的新任务》一文中对此进行过 详细讨论，这里不再重复刘世庆：《农业企业化：中国农业21世纪面临的新任务 》，《河北经贸大学学报》2001年第1期。。
从根本上来说，社会要重视帮助农民提高素质。二元经济现象和农村贫困问题，既是经济发 展问题，更是社会发展问题，农村也应该分享中国经济增长的成果，这种分享，不是简单的 农村经济发展和农民增收问题，更重要的是帮助农民提高素质的问题。首先，农业收入的增 加今后更靠科技和经营，低素质的农民不能满足这一要求。如果与美国农业比，我们还可以 说美国农业的发达是因其具有农业资源丰富的优越条件，中国耕地太少。但如果与以色列比 ，则明显反映出农业劳动者素质对农业的影响，如果我们的农民有以色列农民那样高的文化 素质，农业和农民的增收也就没有问题了。第二，低素质的农民难以进入高收入行业。虽然 现在农民进城的限制已经没有了过去那种不可逾越的障碍，但还有历史、家庭、文化等方面 与城市人口不一样的基础，一个有能力有知识的农民，进入城市或自己发展企业都不困难。 第三，只有提高农民的素质，特别是农民子女的教育，才能防止贫困的代际传递。曾看到一 篇惊人的报道说：“北京300多万流动人口中，6－14岁的学龄儿童有10多万，其中87.5%被 排斥在校门之外，失学儿童越到高年级越多，且被迫过早地‘当家’，侥幸能念下去的，也 多有辍学经历，超龄问题十分严重”。这位作者认为：“北京公立学校如能降低门槛的话， 显然能提供比打工子弟小学好得多的正规教育，但这又需要打破义务教育体制的城乡分割” 吕绍青、张守礼：《被遗忘的角落》，《南风窗》2001年12期（上）。。据 了解，由于没有解决户口问题，几乎没有哪个城市为进城农民子女提供平价义务教学。我们 认为，应该有一个政策，对进城打工和居住实际逗留时间若干年的民工，允许其子女在所在 社区学校接受平价义务教育，不交议价学费。
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