二元结构与农民权益
（郭书田 作者单位：农业部政策法规司）
党的十六大提出“城乡经济社会协调发展”，具有重大的战略意义。胡锦涛总书记在今年初 的中央农村工作会议上强调把农业、农村、农民（“三农”）工作作为全党工作的“重中之 重”，无疑对9亿农民来说是个福音。
一、三次农村包围城市
中国是个农业大国，也就是农民大国，这是最基本的中国国情。毛泽东说过，谁赢得农民， 谁就赢得胜利。邓小平说过，把权利下放给农民，就是最大的民主。江泽民说过，农业兴百 业兴，农村稳天下稳，农民富国家富。农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。
（一）战争年代。毛泽东依靠农民，建立农村革命根据地，实行农村包围城市，经 过28年的艰苦卓绝的斗争，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的统治，建 立了中华人民共和国。这是从井岗山开始的第一次农村包围城市的胜利。
（二）改革年代。邓小平倡导改革开放，从农村开始，取得突破，然后推进城市乃 至整个国民经济体制的改革，取得举世瞩目的成就。这是从小岗村开始的第二次农村包围城 市的胜利。
（三）民主年代。经济基础决定上层建筑。在改革开放以后，随着经济体制改革不 断深入，必然引发政治体制改革，推进民主政治建设。1988年全国人大常委会委员长彭真在 总结广西宜山县三岔乡冷水村建立村民委员会经验的基础上，由人大常委通过《中华人民共 和国村民委员会组织法（试行）》，开创了村民自治的新局面。经过10年的实践，1998年全 国人大正式通过了村民委员会组织法。同年党的十五届三中全会确定了从经济、政治、文化 三个方面建设具有中国特色社会主义新农村的目标，扩大农村基层民主，推进民主政治建设 和政治体制改革。这是从冷水村开始的第三次农村包围城市，已经取得阶段性的初步胜利。
二、农民的现状
改革开放以来，农业、农村和农民发生了巨大变化。到2001年，农村的基本情况是：
（一）人口：农村人口9.3亿（按户口统计），占全国人口总数的73%。中国仍然是 以农民为主的国家，中国农民占世界农民总数的近40%。
（二）分布：农民分布在31个省、自治区、直辖市、2053个县、4万个乡、70万个 行政村、400万个自然村。
（三）市场主体：一是农业主体，有2 .4亿个农户，多数为兼营户，拥有“三权” ：土地承包权、生产经营自主权、收益分配权。二是非农业主体，即乡镇企业，有2155万个 ，其中个体和私营企业占96.8%，拥有固定资产29052亿元；工业增加值9599亿元，占全国的 1/3；实行“四自”：自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。乡镇企业是中国市场经 济的“先导力量”，是具有中国特色的工业化道路。
（四）产业结构：农村经济涵盖一、二、三产业，总量和增量都占全国的一半左右 ，处于“半壁河山”的地位。其中农业总产值为26179亿元，增加值为14610亿元，占全国GD P的15%。农业内部各业的比重：种植业55%，林业4%，畜牧业30%，渔业11%。乡镇企业增加 值29356亿元，占全国GDP的30.6%。乡镇企业内部各业的比重：工业68%，建筑业8%，交通运 输业6%，商业服务业15%，其它3%。
（五）劳动力：农村劳动力4.9亿，其中农林牧渔业劳动力3.25亿，占总数的66%； 非农业劳动力1.65亿，占总数的34%。在非农业劳动力中，外出打工的9200万，超过城市国 有企业职工。
（六）农业装备：农村拥有各种农机总动力1978年为1.1亿千瓦，2001年为5.5亿千 瓦，其中80%属农民个人所有。
（七）家畜：农村有大牲畜1.5亿头，猪5.5亿头，羊3亿只，绝大部分为农民个人 所有。
（八）生活：1978年人均纯收入为138元，2001年为2366元；人均住房面积由27.7平 方米上升为48.9平方米，80%为砖木与钢筋水泥结构；恩格尔系数由67.7%下降为47.7%。 （九）贫困人口：1978年为2.5亿，2001年为3000万。
（十）村民自治：依法实行四大民主（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 ），有15年历史。80%以上村的村委会直接选举；80%以上的村实行“两公开”：村务公开， 财务公开；50%以上的村干部为初高中文化水平。
2001年9月5日，美国前总统卡特在参观江苏省昆山市周庄镇全旺村村民选举后说：“他们根 据法律原则，选出自己熟悉和满意的领导人，其深远意义在于农民已经掌握了决定自己未来 的决窍”。
三、城乡二元结构的三个阶段
城乡二元结构是历史形成的。发达的城市，落后的农村，在发展中国家仍然普遍存在。在中 国经历了三个阶段。第一阶段在旧中国，农民是受压迫和剥削最深的阶层，食不果腹，衣不 遮体。第二阶段在新中国成立后，农民政治上成为国家的主人，工农联盟是人民民主专政政 权的基础。经过土地改革，推翻了两千多年来的封建制度，实现了“耕者有其田”，但在合 作化（高级社）和人民公社期间，农民失去了土地所有权和生产资料，成为只能通过劳动工 分得以生存的单纯劳动者。即在土地、机具、牲畜、劳力“四要素”中只剩下劳力。在计划 经济体制下，为了实现国家的工业化，国家通过实行“工农业产品价格剪刀差”（为斯大林 “创造”，称之为“超额税”）的政策，由农民提供原始积累，直到1978年止，约为6000亿 -8000亿元。第三阶段在改革开放以来，虽然由于“异军突起”的乡镇企业蓬勃发展，在一 定程度上突破了二元结构，并取得相当大的进展，但形成二元结构的制度和政策因素没有根 本改变，在某些方面呈加剧趋势。有的学者把第一阶段农民为民主革命牺牲称之为“流血” ，第二阶段农民为社会主义建设贡献称之为“流汗”，第三阶段农民在二元结构下的地位低 下，仍处于“以乡养城”的状态，称之为“流泪”。在经济上反映二元结构最突出的是“以 乡养城”，表现有六个“差”。
（一）工农业产品价格“剪刀差”。这是前苏联的模式，在计划经济体制下，为实 现工业化 ，为解决资金积累问题，国家实行农产品“统购统销”的政策，采取提高工业品价格、压低 农产品价格的办法。在改革开放初期（1979-1984年），为使农民休养生息，增加收入，国 家大幅度提高农产品价格（包括超购加价）和对农用生产资料价格实行补贴，一度使工农业 产品价格“剪刀差”有所缩小，加之推行土地的大包干，实行家庭经营以及推广优良品种和 增加化肥等物质投入，使农业出现了空前的全面高速增长的好局面。但是从1985年以后，取 消了农用工业品的价格补贴，价格随之上升，而以粮食为主的大宗农产品实行“双轨制”（ 国家定购、市场收购），定购价由国家确定，虽然数次提高了定购价格，而“剪刀差”依然 存在。1988-1998的十年中，农业平均每亩收入增长19.7 %，而同期农业生产资料费用增长 200%。近几年来，由于农产品供给由短缺转为阶段性和低水平的相对“过剩”，市场价格下 跌，而生产资料价格居高不下，物质成本上升，虽然国家对粮食采取“保护价”政策，每亩 种粮的纯收益，由1996年的360元下降到2000年的160元，极大地影响了农民的收入。现阶段 每年“剪刀差”约为1000亿元，这是第一个“以乡养城”。
（二）财政税收收支差。农民缴纳税金有两大类：一类是农业税、农业特产税。20 01年农民 缴纳农业税等481亿元，占农业增加值14609亿元的3.3%。另一类是农民办的乡镇企业税。20 01年的乡镇企业交纳的税金为2308亿元，占乡镇企业增加值29356亿元的7.9%。以上两项合 计2789亿元，占财政收入的17%。农民成为重要的纳税主体。
但是，财政用于农业的支出，不仅占财政总支出的比重过小，而且增长幅度也低。2001年财 政总支出比上年增长18.7%，而用于支农及事业费支出仅增长2.1%。用于支农及事业费支出 占财政总支出的比重仅为4.8%，大大低于国家用于行政管理费占11.6%的比重。这反映了经 济基础（农业是基础的基础）与上层建筑在财政上的不协调。现阶段在财政税收上对农村仍 处于“取大于予”的状态，其差额约为1000亿元以上，这是第二个“以乡养城”。
（三）金融资金存贷差。在改革开放初期，由于农民收入大幅增加，随之农民储蓄 大量增加 ，农民储蓄占城乡居民储蓄总额的一半以上，以后虽然绝对数还是增加的，但所占比重逐年 下降，1996年下降为20%，1999年下降为10.4%。而农民以及农业集体和乡镇企业存款总额与 贷款总额相比仍然存在很大的差额。存贷差1998年为3085亿元，2001年为5292亿元，在金融 方面也处于“取大于予”的状态，每年通过金融渠道，由农村流入城市的资金1000亿元以上 。这是第三个“以乡养城”。
（四）土地征用出让价格差。近20年来，国家向农民征地约为1亿亩，利用垄断一 级市场的 办法，用低价征地，变为国有，然后按市场价出售，获得征地补偿费与市场价的差价约为2 万亿元（每亩差价为2万元），每年为1000多亿元，而且造成不少“无地农民”，影响社会 安定。这是第四个“以乡养城”。
（五）城乡居民税费负担差。农民负担的税费，城市居民是不负担的。农民除了负 担农业税 等税收外，还负担“乡统筹”和“村提留”、教育附加以及劳动义务工和积累工，还有各种 摊派等。在“费改税”中，虽然取消了“乡统筹”和“村提留”等，并入农业税中，使农业 税率由3%提高到7%，外加20%的附加，等于8.4%。中央虽然增加了财政转移支付，以补乡镇 收支差额，但仍不能维持各项开支，存在“积累莫返之害”的“黄宗羲定律”。目前，每年 农民直接负担的税费（不含乡镇企业）在1000亿元以上。这是第四个“以乡养城”。
（六）城乡居民收入差。1979-1984年，城乡居民收入差逐年缩小，由2.4:1缩小 为1.7:1， 但以后逐年扩大。1996年为2.5:1，超过改革开放初期。2001年扩大为2.9:1，而2002年又扩 大为3.1:1。如果把城市居民各种社会保障和福利等计算在内（大约为每人3000元，仅此超 过了农民的纯收入），其比例为6:1，这是一个十分严重的问题。由于农民收入低（其中还 包括自给部分的实物收入），直接影响市场消费。1990年以前农村社会商品零售额占全国的 一半以上，以后逐年下降，2001年下降为25.1%，加上县城也只占37%，9亿人的消费不及3亿 人消费的一半。这是二元结构最集中的表现。
四、保护农民权益的对策
多年铸成的二元结构十分坚固，致使党中央重视农业的号召以及近年来提出的“少取、多予 、放活”的方针挂在空档上，不能落实。为从根本上改变二元结构和农民的弱势地位，实现 城乡经济社会协调发展，一些学者提出要结束“一国两策”，实行“新的思想革命”和“第 三次解放”，建立“公共财政”，给农民“国民待遇”等主张，都是很有见地的。 不久前 ，温家宝总理在国务院常务会议上提出三个协调发展（城市与乡村、经济与社会、人与自然 ），是十分正确的。人们都认为，全面建设小康社会和实现现代化的目标，重点在农村，而 难点也在农村。出路只有全方位推行改革，实行“四同步”原则：城市与乡村同步，政治体 制与经济体制同步，经济与社会同步，基层与上层同步。改革有利于更好的稳定，不应片面 强调稳定而延误改革，造成更大的不稳定。为此，应采取如下对策，还权于农民，使“重中 之重”的要求落到实处。
（一）改革乡镇体制。在全面推进村民自治的基础上，在乡镇范围内实行自治。基 层政权组 织设在县。县政府在乡镇设精干的派出机构，执行政府职能，人员与经费均由县政府负责。 乡镇自治实行“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），管理乡镇社会 事务。为此应先选择一些乡镇试点，在取得经验后推广，并制订相应的法律。为适应乡镇自 治，县和县以上政府机构也必须改革，改变目前分工过细、部门过多、交叉过密、扯皮过繁 、管理过宽、队伍过大、效率过低的“七过”现象（温家宝总理指出，一个十二、三万人口 的县，吃财政饭的5700人。平均21个农民养活1名官员），从根本上解决农民负担问题，改 善党和政府与农民的关系。不改革乡镇机构，农民负担反弹和农民的不满情绪是难以避免的 。
（二）改革税制。参照国际经验，取消一切不应由农民负担的各种税费。在取消农 业特产税 的基础上取消农牧业税，禁止摊派义务劳动工。农民与城市居民一样只依法缴纳个人所得税 （如城市实行遗产税时，农民同步），不再负担其他任何税费。解决这个问题虽然要有个过 程，但不可拖延时间过长。
（三）改革金融体制。允许农民建立以自我服务为主的合作性质的金融组织，办理 农民的存贷业务。经过改革，把信用社恢复为农民的合作金融组织。在县以上建立农民合作 银行（或合作金库）。既然允许外国人在中国开办银行，就不应再限制农民依法兴办金融机 构。
（四）建立农民协会。包括专业农民协会，推进农业产业化经营，实行生产、加工 、销售一体化，为农民提供产前、产中、产后全过程社会化服务；社区农民协会，以行政村 为单位，行使社区经济管理职能，管理社区企业，保护农民合法的经济权益。乡镇以上的农 民协会是农民的社会组织，成为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利 。这样做，有利于改善和加强党的领导，成为维护社会安定和巩固政权的有力支柱。乡镇企 业应建立行业协会，加强行业管理，提高竞争力。
（五）推行社会保障制度。各级政府财政以农村为重点，与城市居民一样，全面推行 养老、医疗、失业等社会保险以及最低生活保障制度。在沿海经济发达地区和大城市郊区先 行一步，然后向中西部扩展。大力加强农村公共卫生建设，解决农村缺医少药问题。最终取 消“一国两策”的做法。
（六）确保九年制农村义务教育制度的实施。中央已经决定，新增教育事业费主要 用于农村，应认真落实。各级政府的财政以农村为重点增加教育经费投入，废除教育附加以 及向农民子弟的一切不合理收费，对贫困家庭给以补助，消灭因家庭经济困难而辍学现象。 政府采取措施加强校舍建设，改善教师的教学条件和生活条件，提高教师的政治待遇和物质 待遇，吸引城市和师范院校毕业的优秀生到农村任教。
（七）增加对农业的投入。对国民收入分配结构作大的调整，真正体现农业的基础 地位。按照WTO的绿箱政策，提高财政用于农业支出的比重和增长幅度，用以加强农业的基 础设施建设，发展农业科技推广事业，改善农业的生产条件和生态环境，提高农业抗灾能力 和科技贡献率，减轻自然风险，实现人与自然的和谐。财政用于农业建设的比例不低于10% ，力争达到15%。
（八）加强对关系国计民生的农产品的保护。根据WTO的黄箱政策，用以保护农业的 支出可占农业总产值的8.5%，着重用于抵御市场风险，使农民利益不受损害。当前对主产区 种粮农民的粮食补贴由“暗补”改为“明补”，通过市场交易，直接补贴给农民的做法，应 长期坚持下去。对关系国计民生和农民切身利益的其它农产品，也应采取同样的政策。
（九）推进农业产业化经营。各地正在发展的由龙头企业通过农民专业合作组织与 农户形成生产、加工、销售一体化经营的共同体，即公司+合作组织+农户的模式，有利于根 据国内外市场变化，实行产业结构的战略性调整，提高农产品加工率和经济效益以及市场竞 争力，关键在于能否切实保护农民利益。企业除了为农户提供优质低价的社会化服务外，还 应通过企业利润的二次分配，实行利润返还，增加农民收入。同时为农户承担市场风险，免 除农民后顾之忧。农民通过参加产业化经营，提高科技素质。
（十）完善土地制度。农民承包的土地实行永包制，土地使用权可以转让、出租、抵 押、继承。废除国家用于经营性的土地征购（国有）制度，允许农民承包土地的使用权进入 一级市场。在具备条件的地方，坚持农民自愿原则，鼓励农民承包土地使用权的流动，形成 土地的经营大户，提高规模效益和劳动生产率，推进农业现代化。鼓励土地作为资产进入农 业产业化经营链，实行股份制或股份合作制，使农户成为企业的股东，增强企业与农户的凝 聚力。农民宅基地应归农民所有，允许出租经营房地产业。
（十一）切实保护进城打工的农民工权益。废除一切限制农民进城务工经商的规定。 对进城农民工的就业、医疗、子女上学、住房以及工资福利等不得歧视，形成尊重农民人格 和尊严的社会风气，扭转把农民看成“二等公民”的现象。最近国务院废除1982年的《城市 流浪乞讨人员收容遣送办法》，新颁布了《救助管理办法》是个良好的开端。
（十二）改革户籍制度。实行城乡统一户口制度，废除农村人口与城市人口两种不 同的户籍制度。鼓励有条件的农民进城务工经商，把大多数农村多余劳动力转移到城市中， 加速城市化进程，发展有适度规模的小城镇。对于进城转移户口的农民，是否交回在农村承 包的土地使用权，尊重农民意愿，由农民自主决定，不得采取行政办法强行收回。在《宪法 》中恢复居民有迁徙居住的自由。
（十三）提高农民的政治地位。在各级人民代表大会和政协中增加农民代表的名额 ，代表农民利益参政议政，行使真正当家作主的权利。禁止一切歧视农民的宣传和误导（如 将进城农民工称之为“盲流”等）。司法部门把工作重点转移到农村来，加强对农民的法制 教育，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。为此应大力培养农村律师队伍，为农民提 供保护合法权益的法律服务。
（十四）建立新的扶贫机制。温饱问题尚未解决的有3000万人，标准低（人均625 元），不稳定，返贫率高。农村低收入人群比重大，2001年人均收入在2000元以下的占48% ，其中1000元以下的占12%。2001年中央投入扶贫资金达305亿元（按贫困人口计算人均1000 元）。通过深化改革，建立新的扶贫机制，提高扶贫资金效益，把政府扶贫与社会扶贫有机 结合起来，着重改善贫困地区的生态环境与生产条件，调整产业结构，提高人员素质和就业 能力，降低低收入人群的比重。
党的十六大提出各级党的领导要从一切不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从 对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出 来，是切中时弊的。胡锦涛总书记强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，始终做人 民的公朴”。中国农民是最大的民，又是最弱的民。只要我们把9亿农民放在心上，并在指 导思想上把对农民从“人主”真正变为“主人”，把“主民”真正变为“民主”，少说空话 ，多办实事，真正把农民问题解决了，中国的一切事情都好办了，就会形成坚不可摧的“钢 铁长城”，使国家长治久安，也是振兴中华实现盛世的可靠基础。一切从事政治学、社会学 、经济学以及其他各种学科研究的工作者应更加关注农民的问题，总结基层创造的经验，研 究存在的实际问题，提出有针对性又能操作的可行建议，为建设具有中国特色的社会主义现 代化新农村做出更大的贡献。
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