统一城乡税制的时机尚未成熟
（乔桂明 邵伟钰 作者单位：苏州大学商学院）
一、问题的提出
我国农村税费改革走过了从上世纪末基层一些地方的自发性试验，到2000年按国务院统 一部署在少数省份率先进行改革试点，再到2003年3月决定改革试点扩大到全国范围这么个 历程。
这次农村税费改革，被很多人寄予厚望，甚至被称为继土改、家庭联产承包责任制之后的“ 中国当代农村的第三次革命”。 正如国务院在2003年3 月27日《关于全面推进农村税费改 革试点工作的意见》中指出的那样：“试点工作取得了明显成效，为全面推进改革积累了经 验。实践证明，农衬税费改革是现阶段减轻农民负担的重要之策，不仅有力地促进了农民收 入恢复性增长，得到了广大农民群众的衷心拥护，而且带动了农村各项改革，推进了农村经 济的持续发展和农村社会的全面进步，是农村工作实践“三个代表”重要思想的具体体现。 ”但也要看到，税费改革各地区还不同程度地存在基础工作不扎实，政策宣传不深入，执行 政策不到位，配套改革力度不平衡等问题。从目前的初步信息来看，由于此项改革力度大， 在推行过程中也暴露出了一些负面影响。包括税负不均、局部地区财政出现困难、行政运作 难以为继和转移支付缺口较大等等。针对农业税制在税费改革中存在的诸多问题，越来越多 的专家、学者提出了“统一城乡税制”的初步设想。即废除农业税和农业特产税，将其分别 并入相应的增值税、所得税、财产税等所组成的税收体系，从而做到在根本上减轻农民负担 ，促进农业经济的发展。那么我国统一城乡税制的必要性到底如何？目前出台这一改革措施 的时机到底是否成熟？这是事关推进我国农业政策变革和促进农村经济与社会发展中迫切需 要解决的重要课题。
二、 统一城乡税制的必要性分析
我们认为，统一城乡税制是大势所趋，因为任何在维持现行城市偏向的国民收入分配政 策和城乡二元税制结构前提下的农村税费改革都不可能从根本上减轻农民负担。所以统一城 乡税制是必要的。
（一） 缩小城乡差距、维护社会稳定
目前我国城乡之间存在着一个无可争辩的事实：在城乡居民收入水平普遍提高的情况下，城 市居民可支配收入的增长明显快于农村居民纯收入的增长，城乡居民收入差距再次拉大。一 般说来，依据工农劳动能力差异程度的估计，在政府不干预的条件下，城乡居民收入比率应 在1.25左右，而我国明显高于这一比例。1984年，城镇居民家庭人均可支配收入为农村居民 纯收入的1.8倍，1998年为2.5倍，2002年上升到3.3倍。1984年到2002年，农村居民纯收入 增长了5.96倍，而城镇居民可支配收入却增长了10.83倍。
表1：中国城乡收入对比
年份城镇居民人均收入（元）农民人均收入（元）城乡居民收入比
1984651 .2355.31.8
1986899.6423.82.1
19881181.4544.92.2
19901510.2686.32.2
19922026.67842.6
19943496.212212.9
19964838.91926.12.5
19985425.121622.5
2000628322532.8
2002770324763.3
资料来源：根据《中国统计年鉴2001年》有关资料整理、计算所得，2002年资料为中经 网最新资料。
如果考虑到城市居民享受到的各种福利和补助，城乡之间真实差距在6∶1之间。我国是个农 业大国，农业人口占80%以上，农业、农村、农民问题是我国政治、经济生活中事关全局的 问题，城乡收入差距拉大，不仅使三农问题无法解决，还会导致内需不能扩大，失业人口将 继续增多，从而影响社会的安全。
（二）体现税法，公平税负
1、农业税没有起征点和免征额。在我国目前的市场经济条件下，城市居民从事工商业需缴 纳增值税，但增值税有月销售额600-2000元的起征点，折合年销售额起征点为7000-25000 元；个人所得税也有月收入为800元的免征额，按年收入就有9600可以不纳税。而农业税没 有起征点，不论农民产量多少，是自用还是外销都要纳税。
2、农业税率偏高。增值税一般纳税人的基本税率17%，设计时是按照平均5%的销售收入倒算 出来的，这样农业税率比一般纳税人的平均税负高出3.4个百分点；比商业企业以外的小规 模纳税人6%的税率高出2.4个百分点；比商业企业的小规模纳税人4%的税率高出4.4个百分点 。城镇居民就其取得的工薪收入，每月扣除800元（折合为每年9600元）后，最低一档税率 是5%，比农业税低3.4个百分点。在全国农民人均收入远未达到工薪收入年扣除标准的前提 下，农民反而要承担比城镇居民个人高出3.4个百分点的税负。就生产方式和规模而言，我 国农业生产者主要以家庭为单位用人均分得的数量有限的耕地进行农业生产活动，与个体工 商户的经营规模相仿。个体工商户的应税所得是总收入扣除生产成本、费用和损失后的余额 ，年应税所得不超过5000元的，税率仅为5%，这一比率也比农业税率低3.4个百分点。
在城乡居民收入存在较大差距的情况下，农民却承担着比城市居民还重的负担，显然有失公 平。统一城乡税制符合公平税负的原则。
（三）顺应加入WTO的要求
WTO的非歧视原则中的国民待遇规则是个非常重要的概念，按照“国民待遇”的要求，政府 应当对各市场主体采取一视同仁的政策，其中当然包括了税收政策上的一视同仁。现在有关 方面已经酝酿，对那些享受了“超国民待遇”的外国独资和中外合资企业的税收政策进行调 整，使这些企业的税赋水平与国内企业的税负水平统一起来，这无疑是正确的。问题是，人 们似乎忽略了同样是作为市场主体的农民，他们在税负上其实一直没有获得“国民待遇”， 更不要说“超国民待遇”了。
我国现行农业税制主要沿袭1958年颁布的《农业税条例》，1988年新开征农业特产税，1994 年分税制改革后将农业税、农业特产税划为地方税，20世纪80年代后期农业税逐步由实物形 式改为货币形式，直接从农民交售农产品合同订购任务的付款中抵扣。目前我国每年征收的 农业税费约1200亿元(包括农业税、农业特产税、乡统筹、村提留、教育集资和以资代劳金 等)。不过，综观世界各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种，这种专门面向 农业和农民征收的税费，WTO各成员恐怕只有我国仍然在实行。
（四）降低农产品成本提高竞争力
随着经济的发展、科技的进步，农业有机构成比例一定不断提高，而农业被排除在增值税的 范围以外，也就意味着农业生产者投入到农产品生产加工过程中的外购工业品得不到扣除， 农业生产者负担的增值税会越来越重，农产品价格会越来越高，这将影响我国农产品在国际 市场上的竞争力，影响农业现代化进程，即使对部分农业生产资料实行减免税措施，这种暗 含或补贴既增加财政负担和征管难度，也难以彻底消除这种消极作用。另一方面，由于农产 品不征增值税而以农产品为原料的工业生产企业或经营者得不到充分扣除（我国允许10％的 扣除），必然影响企业的经济效益，造成减少对农产品需求或寻找替代品，从而间接地影响 农业发展。
三、目前能否统一城乡税制
统一城乡税制是大势所趋，但是目前能否统一城乡税制，这是一个值得慎密思考的问题。
（一）农业税目前仍是县乡财政的主要收入来源
虽然我国农业税在国家财政收入中占的比重很小，并呈逐年下降的趋势，但是不可否认农业 税仍是国家筹集财政收入的一种形式。而且从收入划分来看，农业税一般是县乡的财政收入 ，在农业主产区，或农业占相当份额的地区，农业税仍然是县乡财政的主要收入来源，是县 乡政府运转的重要财力保障。有学者曾经对安徽的10个乡镇做了调查，发现农业税占乡镇财 政收入的比重平均为47.1%。取消农业税，征收增值税和所得税会改变各地方的利益格局。 目前县乡财政本身在农村税费改革后存在较大收支缺口，需要上级转移支付，目前再取消农 业税，县乡财政可能难以运转。
（二）国家财力不济，给予农村基层转移支付杯水车薪
据了解2001年4月税费改革波折的直接原因有两个，一是改革试点中存在的一些问题没有得 到很好的解决，尤其是对农村义务教育的困难以及农村政权正常运转需要的经费估计不足； 二是国际国内经济形势有所变化，美国和西方经济不景气，国家应集中财力应付国际上包括 金融形势变化可能带来的影响。由此可以看出，国家财政支持力度的大小，在一定程度上决 定了改革的进程。对地方而言，国家的财政支持就是中央财政的转移支付。据国务院农村税 费改革工作小组办公室有关负责人士透露，2000年底，国务院曾作出决定，全面推开改革后 ，中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算，这个额度 正可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时，各地上报的数据纷 纷超过预计，个别省份甚至超出120亿元的额度，这是决策层始料不及的。所以，在目前国 家财力还不雄厚时，统一城乡税制是不合适的。特别是对于农业产区，工商业不发达，农业 税没有了，又没有相应的增值税、所得税税源弥补，如果国家没有足够的资金抵补资金缺口 ，基层政权将难以运转。
（三）农村行政体制改革进展缓慢
我国的政权体制形成中央、省、市、县、乡条块格局。1980年以前，中国农村实行人民公社 “政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财 政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代 之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。经过多年演变 ，乡镇机构之庞大已令人叹为观止，一个乡干部编制一般30-50人，但实际有的多达二三百 人。吃皇粮的人太多，财政难以负担，就从农民头上巧立名目。虽然目前税费改革对于农村 行政体制进行了改革，但进展缓慢，这也为统一城乡税制造成了障碍。改革的思路是精简农 村基层政府，简单地说就是裁减冗员。冗员的裁减需要相应的安置，实际就是下岗、分流人 员的再就业问题。下岗、分流人员的再就业需要有两个前提条件，一是有专长，二是有就业 岗位。当前我国乡镇工作人员中有专长的人员很少，很难适应市场需求。再来看就业岗位， 农业和乡镇企业吸纳能力有限，而由于受宏观经济影响，城镇下岗职工增多。在未来的若干 年中，下岗、分流乡镇工作人员就业比较困难。
（四）农业经营规模小，税收征管困难
我国是一个农业大国，农业税收涉及千家万户，其纳税户占全国纳税户的80%左右，在一些 农业大省，比重更高。山西省地方税务局管户共有681万户，其中农税管户为653万户，占到 近96%。目前一些乡镇农税征收人员和财政所实际上是一套人马、两个牌子，人员编制3-4人 ，征收力量严重不足，如果目前统一城乡税制，根本就没有足够的征收人员对农户的生产经 营情况进行了解，征税机关也有没有条件和手段准确核定农民的各项收入。在当前小规模家 庭经营的体制下，我国农业生产还未规模化、专业化和商品化，不仅是高度分散的，也是小 规模的。目前，还是一种小农经营，由于农业生产单位规模普遍偏小，没有健全的核算体系 ，所以要想对农产品征收增值税、消费税等税收征管十分困难。
（五）农民纳税意识有待增强
税收作为一种筹集公共资金、参与社会分配的杠杆和手段，需要全社会的积极参于与配合。 统一城乡税制，必须以农民自觉纳税相配合。但是，目前我国农民自身素质不高，对于许多 种税可能根本不知道，所以现在要在农村对相应农产品征收增值税、消费税等，可能农民一 时难以接受。
从以上分析可以看出，目前要遮我国“统一城乡税制”，时机尚未成熟。
四、深化农村经济改革，为“统一城乡税制”创造条件
为了进一步深化农业税费改革，促进农业经济发展，目前应采取以下对策措施。
（一）加大农村税费改革力度
农村税费改革几年来在坎坷曲折中前进，今年改革试点终于在全国全面推开。2003年3 月27日国务院发出了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，从十个方面加大农村 税费改革的力度，其基本精神是：①全面推进农村税费改革试点工作；②切实做到“三个确 保”确保改革后农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转； 确保农村义务教育经费正常需要。；③进一步调整完善有关农业税收政策；④加强 和规范农业税及其附加征收工作；⑤健全和完善农业税减免制度；⑥妥善处理农民公平负担 问题；⑦严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策；⑧切实加强涉农收费管理；⑨积极探索 化解乡村债务的措施和办法；⑩加强督促检查，严肃改革纪律。这一切都为“统一城乡税制 ”在未来出台清理了外部环境。
（二）完善农村税费改革方案
1、修改农业税征收办法。
在目前尚不能完全取消农业税的情况下，应该对目前税费改革中农业税存在的问题加以修改 。当前税费改革后农业税单一税种的征收办法虽然在总体上减轻了农民负担，却会造成税负 不公，导致在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重纯农户的负担。这将加剧本来就存在 的“税负累退”现象，从而不可避免地加大农村居民内部的收入差距。建议在进行单一税种 的前提下，对农业税的计算和征收办法进行进一步完善，可考虑按照人口和土地综合计算， 例如农业税按“人地各半”的原则进行征收，并降低农业税的税率。
2、逐步取消农业特产税。
目前一时尚不宜完全取消农业各税，但农业特产税可以优先考虑取消。一方面，农业特产税 是在计划经济体制下，在我国农产品供求不是很平衡、粮食短缺的情况下制定的。现在农业 已经进入发展的新阶段，进入上世纪９０年代以来，我国粮食生产迈入了一个新的台阶，很 多地区出现了卖粮难的现象，农业生产面临着结构调整的任务。另一方面，我国已经加入Ｗ ＴＯ，农产品直接面对着国外产品的竞争，在国际分工中，我国农业的比较优势恰好在农业 特产品生产领域，过重的、不规范的农业特产税，对我国农产品在国际市场的竞争力是不利 的。
取消农业特产税不能一刀切，各地应根据实际情况进行。如广东省去年征收的农业特产税有 3亿多元，征收的地区集中在湛江、茂名等地，这些地方的农业特产税占地方财政的比重较 大，在这些地区可以逐步缩小范围、降低税率。而珠江三角洲地区随着工业和第三产业的发 展，农业特产税同农业税与其他的税收相比，在地方财政中所占的比例越来越小，这为农业 特产税的改革提供了条件。
3、积极稳妥地推进农村行政体制改革。
精简机构和人员是减轻县乡财政负担的一个重要途径。但由于目前县乡经济基础普遍比较薄 弱，就业渠道少，社会保障体系又不健全，造成农村行政体制改革缓慢。对此不能操之过急 ，应积极又稳妥地进行。继续按照精简、高效的原则，撤并一些重复设置的机构，合并职能 相近的机构；改革事业单位，根据其职能和盈利能力，能推向市场的推向市场，能精简合并 的精简合并；人员安置要同健全服务体系、完善市场体系结合起来，发展各类市场中介组织 。
4、加快农业的产业化经营。
农村纳税主体以小规模分散经营的农户为主体，这种格局如果没有根本改变，取消农业税、 将其并入增值税、消费税、所得税等税收体系将成为空话。因此，在稳定农村家庭经营的同 时，要正视家庭经营的局限性，加快农业组织形式的变化，为此必须加快农业的产业化经营 。包括改革农村土地流转机制，鼓励土地向种田大户集中，促进农业产业化、集约化；积极 创造条件，引导工商企业进军农业；积极利用现代科学技术，特别是生物工程等技术；对农 业实行企业化经营，鼓励多数农民变成农业工人。久而久之，逐步由农民转变成农业经营企 业或加工企业，到那时向农业企业征收增值税、消费税、所得税也就成为可能。
5、在农村广泛开展税收政策宣传工作。
可以结合目前农村税费改革工作，在农村进行税收宣传。让广大农民明白什么是增值税、消 费税、所得税等，以及怎么征收，这不是一件容易的事，需要花很长时间和精力，所以，必 须把在农村广泛开展税收宣传作为一项长期的工作来抓。
参考文献：
1．马晓河：《我国农村税费改革研究》，中国计划出版社，2002年12月版。
2．孙东生：《论农业税的取消》，《农业经济问题》，2003年3期。
3．董建英：《必须尽快消除对农业的歧视》，《财贸经济》，2002年11期。
4．郑能友：《论以增值税代替农业税对农产品征税的可行性》，《农业经济》，2000年12 期。
5．《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，经济日报，2003年5月1 8日。
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