关注农民权益保护:一种“国家的社会嵌入与互动论”和立宪分析
（冯兴元 作者单位：中国社科院农村发展研究所）
有关农民的权益保护，最好采取多视角的分析思路。本文采用米格戴尔(Joel Migdal 1988/ 1994)的“国家的社会嵌入与互动论”(State-in-society)视角和布凯南的立宪视角，尝试 拓展我们的分析视野和深度，得出一些新的结论。
根据“国家的社会嵌入与互动论”分析范式，国家嵌入于社会当中，并与社会发生互动，而 且两者处于一种相互转换过程之中。国家结构本身作为社会组织，需要通过对其结构加以分 析，即通过分解为各个政府级次、各个政策领域和各个国家部门来分析。
“国家的社会嵌入与互动论”是作为新国家主义论的一种反应提出的。新国家主义认为，国 家是有着自身偏好的自主的行为主体。新国家主义论认为国家与社会非此即彼，属于“国家 -社会对立论”，两者在权力关系上属于零和博弈。而“国家的社会嵌入与互动论”则使得 人们注意到社会在便利或者阻挡国家行为方面的作用，而且就此意图而言，国家与社会的关 系不一定是一种零和博弈关系，它既可以是正和博弈（即“双赢”），也可以是负和博弈（ 即“两败俱伤”）。
根据“国家的社会嵌入与互动论”可以推断，个人、公民社会和国家的分界是通过互动内生 产生的，是相互转变的，不是一成不变的。这一分析方法与哈贝马斯认为“公共领域”即“ 公民社会”独立于国家的分析范式形成了明显的对照。“国家的社会嵌入与互动论”分析范 式的优点是，人们必须意识到，私人领域（个人权利域）、公民社会、有限政府的形成是通 过互动内生而成的。这意味着，私人领域、公民社会和政府三者之间往往存在着较量推拉关 系。私人领域和公民社会的形成和维护能够促成有限政府，从而达致多赢格局。
另外，“国家的社会嵌入与互动论”本身并不能向我们就一个面向规则的理想社会提出一种 规范的参照系。因此，我们需要引入立宪视角，补充这一缺陷。布凯南(Buchanan 1989, 19 91a, 1991b；唐寿宁，1999)区分立宪层面和后立宪层面。其中立宪层面是“对制度进行选 择的层次”，相应的选择属于“立宪选择”、“对约束的选择”；后立宪层面是“在既定制 度下进行选择的层次”，相应的选择属于操作层面上的选择、“约束内的选择”。农民问题 涉及到立宪层面的选择。这种立宪层面的选择要求人们设想处于一种罗尔斯意义上的初始状 态，并在一种“无知之幕”后进行立宪规则选择（罗尔斯，１９８８）。在这种初始状态， 任何人都不知道他们各自具体的社会地位、阶级出身、天赋和气质，以及他们的善的观念的 具体内容，也不知道他们具体属于什么世代和所处社会的经济、政治状况和文明水平（即“ 无知之幕”）；他们只知道他们的社会是处在正义的环境之中，只知道有关人类社会的一般 事实、政治和经济的理论原则、社会组织基础和人们的心理学法则。这样就足以保证任何人 都无法设计出有利于自己的特殊原则，对道德原则的选择因而是公正的、无偏袒的。为了走 出这种初始状态，人们通过一致同意的方式确立一整套的基本规则，即实行立宪（中国社科 院财贸所网站，2003）。联系到我国农民权利问题，在初始状态，任何人不知道自己今后会 是农民还是工人，是治理者还是被治理者。在这种“无知之幕”下，人们不得不以一致同意 的方式确立基本的规则，这种规则肯定是允许农民自由进城打工，因为谁都不能保 证自己以后就一定是城里人，这也意味着除了允许农民自由进城打工之外，其他规则均不可 能得到一致同意。
一些学者认为：农民问题的关键似乎是在既定制度下的选择，以及有关制度的实施问题；要 分析党与国家关系特征和意识形态下文本与实际的分离和违背问题。按照文本，农民利益似 乎不成问题，然而实际的情况迥然不同。这些学者的看法有一定的道理。但是文本和实际的 分离和违背问题本身，恰恰说明了我国没有解决立宪层面问题，即基本规则的选择问题。无 论多么美好的文本，都需要推行一整套的根本的规则（如分权和制衡规则、基本权利规则、 产权保护规则，共同市场规则）、有关农民权益保护的文本实施程序和制裁程序（也是规则 ）才能落实。
如果综合“国家的社会嵌入与互动论”分析思路和布凯南的立宪视角来分析农民的权利保护 论题(参见Buchanan 1991)，那么可以得出结论或建言：
第一，农民的权利是需要争取才能维护或者重获。农村公民社会，比如真正的农民行业组织 和利益组织如农民协会，也是通过争取才能建立，或者通过先建立才能在其后逐步寻求正式 化。农民协会的建立实际上意味着政府职能的转变，政府原来直接控管农村经济的职能部分 转变为间接管理，农民协会部分承担农民自治的职能。由农民协会来代表农民的利益与政府 对话更加有效。农民协会的对话伙伴不仅可以是农村政府，而且可以是城市政府，省政府和 中央政府。这种对话很可能推动城乡劳动力市场的一体化和消除国家对农村人口流动的歧视 。农民协会甚至可以要求把维护国内统一大市场写入宪法来确保农民的迁徙自由和择业自由 。
第二，对于政府来说，尽管农民协会的运作可以部分解脱政府对农民的直接控管，从而缓解 两者之间的直接对立，但是政府很可能认为农民协会的建立对于政府治理是一种威胁，具体 视其感知而定。有一点可以肯定的是，政府会认为农民协会的存在较之于农民对政治过程的 “非制度化参与” 更为安全可控，从而更符合政府的偏好（仝志辉，2002）。像湖南等地 农民领袖的大量存在就属于农民的一种“非制度化参与”，这种参与很可能成为中国农村的 “火药桶”。因此，政府可以通过建立某种秩序框架允许农民协会的建立和存在。比如允许 农民协会在某一级次（省、地区或县）之下建立，或者允许农民协会按照行业来建立，但是 不允许其按辖区但又不分行业建立。政府可能关注的是农民组织不能过于壮大从而成为“农 民党”。上述秩序框架有助于满足政府这方面的需要。
第三，真正的村民自治能够促进维护农民的权利。1998年11月《中华人民共和国村民委员会 组织法》的正式颁布实施极大地推动了村民自治进程。但是，当前的村民自治存在一些问题 ：
１. 村民自治目前只限于村庄级次，真正有效的村民自治至少应包含乡镇自治（李成贵观点 ）。乡镇自治和村庄自治可以兼容，乡镇不自治与村庄自治则不兼容。乡镇政府干部目前干 预村民自治事务的事例不断发生，就是例证。
目前乡镇级政府的事权非常少，随着基础教育事权朝着县市级上收，主要事权是计划生育。 其他事权均与我国过去的计划经济传统有关。即根据上头的条条设置相同的乡镇级机构或者 人员，协助上头办事，但支出负担往往由本乡镇财政解决。计划生育这种事权可以由县级政 府承担，具体操作办法可以是由县级政府特派少数行政人员承担此职责。其他协助性事权更 可以如此安排。乡镇干部还负责征收农业税和农业特产税。但其征税成本很高，安徽省涡阳 县耿黄乡曾做过这样的统计：乡政府专门组织１９人下村，跟踪农林特产的生产、销售过程 两个月，最后征收到４万元农业特产税款，而这１９人下村的各种费用开支也是４万元，征 收成本达到了１００％。乡镇级政府的改革可能不是简单撤除乡镇级政府，而 是以乡镇自治管理取而代之。
2. 基层党政关系弱化村民自治。村民委员会组织法有一个“优点”，它同时也是“弱点” 。那就是，该法规定，党在农村的基层组织，要发挥领导核心作用，要支持和保障村民开展 自治活动、直接行使民主权利。村委会负责管理村内事务，如社会秩序和当地争端的调解、 经济发展、社会福利、卫生和基础设施建设等。一般各成员将专门负责某一领域，比如经济 管理或社会秩序。除负责村内各项事务外，村委会还须代表政府完成某些职能。这些职能包 括协助征税、保证计划生育政策的执行、提供义务劳动和维持社会秩序（Howell 2002）。 原则上，一套自治班子足以处理这些事务。如果是党支部和村民委员会两套班子，两者之间 应该做到权力分立、相互监督和制衡。在实际运作中，村支书和村委会的权力格局的形成也 符合扩展的“国家的社会嵌入与互动论”范式，即两者的权力格局是在两者之间的互动以及 两者与农村社区社会网络的嵌入和互动中形成。这类似于法国的政局，总统和总理两者中， 究竟谁占主导地位，完全视两者本身的魅力和各自背后力量的较量与互动结果而定。从委托 -代理关系角度看，村委会是村民的代理人，因此对村民负责；村党支部是上级党组织的代 理人，只对上而不需要对村民负责。由此看来，村民自治主要应该靠村委会，而不是党支部 。党支部应做好支持性的工作，而不应该越位。
３. 村民自治模式单一，排除了制度竞争，从而不能发现和吸纳更好的制度。目前法律规定 村民自治只能选用一种村委会模式。实际上，国际经验表明，可以存在多种地方自治模式。 比如德国有四种模式，美国有三种模式。哈耶克强调，竞争是发现过程，即发现知识的过程 。沿用到制度层面，制度竞争是发现更好的制度信息的过程。村民自治中的治理结构完全可 以多样化。中央层次可以建立一个法律框架。各省涉及村民自治的治理结构则可以通过各省 的立法确立，比如德国的地方自治制度的立法由州负责。我国的相关立法中可以列举几种模 式供基层根据具体情况选择。比如美国地方自治模式中有“议会-经理制”（council－Mana ger）模式。议会相当于村民委员会。议会通常由5～9名市议员组成，由市长主持，而市长 也可能成为市议员之一。市长具有重要的仪式性职能，而无显赫的行政权。市议员聘请一名 市政经理，该职位自由竞选产生。市政经理是这个城市的行政首长，有权任命或解雇各部门 负责人。市议会只需选举和留任市政主管，并不干预行政事务。市政主管被认为是专家（罗 森布鲁姆、克拉夫丘克，２００２）。这种模式如果放到中国的农村，相当于村委会主任仍 然叫村长，但是村委会雇佣一名只管行政事务的村政助理，他也是该村的行政长官，是问题 处理专家。这位行政长官可以从本村精英中雇佣，也可以从非本村精英中雇佣。这有助于加 快本村的开放性与发展后劲，因为这种“经理市场”不是村内的，而是全国性的。
第四，明晰产权和加强产权保护能够有效维护农民的权益。根据洛克的自然法基本权利论（ 洛克，１９９６），财产权就是自然人求生存的权利的自然延展：生命，自由，财产权。一 个人最基本的权利为其生命权，其次是其人身自由权，再次为财产权。如果失去了财产权， 就可能危及人身自由权；如果失去了人身自由权，就可能危及生命权。可见人的财产权十分 重要，更不要说人的人身自由权和生命权。这对一般人适用，对农民也适用。生命权、人身 自由权、财产权属于基本权利。但基本权利不只包含这三项权利。
明确农民的土地所有权主体将免于政府任意侵犯农民对其所承包土地的合法权益。把对私人 财产权的保护写入宪法能有效减少对农民财产权的侵犯。比如乱征税、乱收费、乱摊派、乱 集资在此种情况下就是对农民财产权的侵犯。这种侵犯意味着政府违宪。
如果明确农民的土地所有权并且将之市场化，这并不能导致农民的赤贫，反而能够使得农民 增加自己的选择，增强自己的融资能力。具体思路是：
如果农民拥有土地，他就可以在必要时拿部分土地抵押以获得信贷资金。而且诚如孟子所言 ，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，拥有土地所有权的农民将会根据成 本收益计算对土地进行更好的利用，包括抵押融资，变卖。即便农民变卖了土地，他仍然可 以成为佃农，而目前的土地承包制实际上也是一种佃农制度。差别并不大。不要认为土地使 用权可以成为农民最大的保障，而农民的土地所有权就不会成为农民最大的保障。在落实土 地的农民所有制的过渡时期，可以限制农民的土地转让范围。比如农用土地只能转让给务农 者。这不会减少农用地的面积，而且可以确保农民的需要回头重新租用土地时可以租用到土 地。
农民的基本社会保障问题不是农民自身需要解决的问题，而是社会共同体作为一种对最低收 入群体的义务责任而需要解决的问题。面临这一问题的还有城市里的低收入者甚至无收入者 。不能通过土地的农民使用制度来解决。
第五，农民享有更多的自由就意味着更多的发展，即“自由即发展”，这是森在《以自由看 待发展》的主题思想。中国改革开放初期，首先推行家庭联产承包责任制，使得中国基本解 决了吃饭问题。此外，中国农民土地承包期限过去的１５年,1993年中央提出在原定的耕地 承包期到期后再延长３０年不变，这一政策动向似乎大大促进了农民的生产投资。据计算， １９８８-１９９２年期间，农民人均实际生产费用现金支出平均增长率为２.74%，１９９ ３-１９９６年，该比率达到１２.33％（郭敏、屈艳芳 ２００２）。中国土地改革事例可 用以印证：给予农民更多的自由和权利，可以达致更大的发展。
第六，在维护农民的基本权利方面，不应该从经济角度看问题。上述洛克强调的人身权，中 国农民并没有充分享受。具体可看农民进城打工受歧视问题。农民的迁徙和择业自由是基本 的政治权和人身权，却被政府剥夺。一些著名学者从经济角度看农民打工问题，认为应限制 农民进城，尤其是北京市。这些学者忽视了农民打工是一个基本自由问题。不能用经济学的 功利视角去挤出政治学的正义视角。这种做法实际上是舍本求末，因为前者是功利性的（即 “末”），后者则是根本性的（“本”）。
从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四 大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通。中国的二元劳动力市场结构阻碍了中 国实现四大自由流通，使得资源不能达致最优配置。维护国内统一大市场应该提升到立宪层 面。如果宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更 正。此外，如果引用布凯南的立宪经济学思想，正如上文所述，也要求人们在立宪层面作出 允许农民自由进城打工的规则选择。
从意识形态角度看，中国属于社会主义国家，更应强调人与人之间的平等，限制农民进入城 市劳动力市场就更没有正当性。
即便从经济学角度看，也应允许农村劳动力进城自由择业。从短期看，农村劳动力进入城市 劳动力市场似乎在短期内挤出了部分城市劳动力的就业，在中长期则促进了城市劳动力在接 受转训和继续培训后向更适宜岗位的转移，从而实现资源配置的优化。失业工人的短期保障 应用失业保险方式解决，较长时间的失业应用失业救济（最低保障线的功效类似）或者在经 过转训后通过市场再就业解决。从长远看，无论是农村和城市，失业现象将是常态而不是非 常态。在许多工业化国家，甚至表现出就业就是一种“特权”（达仁道夫，２０００）。这 种“特权”与中国城市户口拥有者的就业特权不同。前者是市场选择的结果，后者则是城市 政府在中央政府支持下设立壁垒的结果。从农民收入角度来看，农民自由选择进城、入镇或 者留乡，能够最大化农民的收入，而农民收入的一大部分将用于购买来自城里的产品。农村 消费需求的提升将直接使得城市受益。
农民的“离土不离乡”政策属于一种政府试图用公共选择替代农民的个人选择的思路。有些 学者研究是让农民“进城打工”还是“资金下乡”政策的优劣（雷晓宁，２００２）。尽管 有其必要性，但其出发点的局限性是显而易见的：这仍然是企图用公共选择替代农民的个人 选择。
一个正确的思路却是自下而上的分析思路。即尊重农民的基本选择自由，从维护农民基本的 选择自由角度去建立制度安排。要相信农民的个体理性选择能力。每一位农民根据自身的预 期成本与收益作出自身的就业决策。这种决策比起政府代为其作出的统一决策要有效得多。 农民在这方面具有信息优势，政府则没有。政府不应发挥限制性作用，而是支持性作用。比 如提供充分和真实的就业市场信息，或者进行一种彻底的社会保障体制改革。当农民了解到 城市就业形势于己不利时，农民本着自身的成本收益计算就会作出不进城打工的选择。
总而言之，农民的权益是需要争取才能增进的。还农民以自由，才能使农村地区得以发展。 这也是森“自由即发展”的要义。为了促进维护农民的权益，建议考虑建立三个农民权益指 数以及相应的指标体系。第一个农民权益指数可对照发达国家宪法或者权利法案中规定的个 人权利指标，可设定基于后者的权利指数为１００，由此计算我国农民的权益指数。第二个 农民权益指数是依据农民权利的时间序列数据。比如设定１９７８年的农民权益指数为１０ ０，并选定一组指标，计算１９７８-２００３年的农民权益指数，并通过方案法预测今后 ２０年的农民权益指数变化。第三个农民权益指数是一个相对指数，即计算相对于城里工人 的农民权益指数，设定工人的同期权益指数为100。在计算这些农民权益指数的基础上，可 以比较农民收入与农民权益和农民自由的相关度。可以预计，这两个会是高度正相关的。如 果真的如此，则意味着中国农村基本实现小康社会之时，也是中国农民的自由和权益发扬光 大之际。
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