论农村公共物品供给体系与农民权益保护
（康静萍 作者单位：江西财经大学经济学院）
“三农”问题近年来成为理论界关注的热点问题之一，相应地，农民的权益保护问题也浮出 水面。农民的权益固然涉及很多方面，人们很容易会想到诸如生存权、受教育权、选举权和 被选举权、平等就业权，等等。但是，有一项权益却不容易让人注意，这就是：农民应该与 城镇居民一样享受公共物品消费的权益。本文以保护农民享受公共物品消费权为出发点，分 析我国农村公共物品供给体系存在的缺陷，并在此基础上提出完善农村公共物品供给体系的 基本思路。
一、“城乡分治、一国两策”的制度安排下，我国农村公共物品供给严重不足
公共物品是指那些消费具有非排他性和非竞争性但收费存在困难的产品。公共物品可分为两 类:一类是纯公共物品,如国防、公安系统、公共道路、下水道、美化环境等；另一类是准公 共产品,如公立学校、公立医院、文化设施、自来水和煤气、邮政电信、新闻广播业、铁路 、国家政策性银行等。
公共物品由私人部门生产将产生无效率的资源配置。因为，有效资源配置要求价格等于边际 成本，而公共品的边际成本为零，因而价格也应当是零。但私人为实现其自身利益最大化， 就需对公共物品的消费采取排他措施，而由于公共物品的非排他性，造成排他的成本很高（ 有的公共物品几乎不可能排他，如纯公共物品），这种高额的排他成本是“多余的”，是违 背有效资源配置要求。
公共物品由公共部门（政府）来生产能实现公共物品供给的相对有效性。公共部门通过公共 选择的政治过程有可能较客观的表达公众的偏好，并通过公共税收使作为群众的消费者支付 生产公共物品的成本。当发生消费拥挤时，公共部门可以设置排他措施实行消费收费，而收 费标准可以与边际成本一致。
由于公共物品的以上特性，大多适宜由政府来生产和提供，不管是发达的市场经济国家还是 发展中的市场经济国家多是如此，而且，市场经济越完善，政府生产和提供的公共物品越丰 富。我国城市中的公共物品也是由政府生产和供给，居民免费消费纯公共物品、支付较低的 费用消费准公共物品。但是，由于几十年来实行“城乡分治、一国两策”，我国广大的农村 地区公共物品主要由农村政府（乡、镇或村集体）来生产和提供，由于大多数农村基层政府 和组织财力非常有限，导致公共物品在广大农村严重不足。
目前农村的纯公共物品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护 、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共物品有如：农村 义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村 电网建设、农村文化馆等。这些公共物品均由政府提供，但依据公共物品效益覆盖范围的大 小，政府提供的公共物品又分为全国性的公共产品，地方性的公共产品（地方性公共产品还 可进一步细分为不同的层次）。中央政府主要负担全国性的公共物品，地方政府主要负担地 方性公共物品。但在实际中，由于长期以来的“城乡分治、一国两策”制度安排，我国中央 政府与地方政府在农村公共物品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共物 品或由政府与农民共同承担的公共物品成本，却完全由农民承担，本来应该由上级政府提供 的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最后最终落到乡政府和农民头上。 如：基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共物 品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是 典型的公共物品，是中央政府之事，中央财政之事，然而却下放给乡镇，这样做的必然后果 是乡镇政府事权大于财权。由于全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需要的公 共物品。据农村问题专家、中国社科院研究员陆学艺近年来跟踪调查全国14个省、区乡镇政 府的负债情况，他列出来的数字是：全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2- 3个亿计算的话，债务总额约为6000-9000亿。也就是说，9亿农民年人均要负债667-1000元 （经济网络新闻中心，2003年4月7日新闻）。这样的财政状况，除了维持最基本的基层政府 运转，即吃饭财政外，哪里还有财力生产和提供公共物品？久而久之，广大农村地区的公共 物品生产严重短缺，远远不能满足农民需要，甚至于应该由中央政府提供的纯公共物品农民 也享受不到或非常有限，如消防服务、基础教育、公共卫生保障系统服务等等。与城市居民 相比，农民的权益大受损害。
二、税费负担与享受到的公共物品供给极不相称，农民没有相同的国民待遇
根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共物品和公共服务，如果政府不生产和提 供相应的公共物品和公共服务，则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担是否购买 到了相应的公共物品和公共服务呢？我们可以与城市居民作一比较分析。
按照《中华人民共和国个人所得税法》规定，“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用八 百元后的余额，为应纳税所得额”，即月收入超过800元才纳税。城市中许多居民月收入不 足800元，可以免纳个人所得税。多年来我国无论是中央政府还是地方政府都非常重视城市 公共物品的生产和提供，在生产了供全国居民消费的纯公共物品如国防、安全系统外，还投 入了大量的财政支出在城市生产和提供准公共物品，使城市居民可以免费享受纯公共物品或 支付较低的价格即可消费准公共品。我们可以从下表中的数据变化看出政府对城市居民的关 爱。
全国城市公用事业的发展变化
年份[BS) ]产品19491955196019651975 1980198519901995 1998
日供水生产能力（万立方米）240.7352.31020.81077.32081.5 2979.04019.714220.319250.420991.8
供水管道长度（公里）65871070015889190283069242859 6735097183138701225361
供水总量（万立方米）70019250813262802616548883427 1280238382342548156534704732
人均日生活用水（升）43.457.454.0127.6151.0175.7195.4214.1
公共汽车（辆）1260344072558125184682824238150 57063131634184352
无轨电车（辆）1663361502205325163546452546 0245904093
地铁（辆）325500557
客运总数（万人次）37024187187550113529090123103318 445262553736276801029898022916788
人工煤气生产能力（万立方米/日）24.853.096.3117.2265.7 369.0540.3942.32363.32732.0
人工煤气管道长度（公里)1039197220752412405946988255163123389042725
天然气管道长度（公里）921231273161011025429
人工煤气供气总量（万立方米）3820156804744469628148253 195491244754174706512668941675571
液化石油气供气总量（吨）23458820712904606018032030334 48865287972547
天然气（万立方米）58937162099642289473354688255
城市道路长度（公里）11129149292400026021294853 828294820130308145163
桥梁（座）569054777436217473212331496
排水管道长度（公里）60358542128551829021860315 5657787110293125943
污水日处理能力（万立方米）66.969.9154.21301.92463.31583.3
路灯数（盏）662341972192162534725748193564611
资料来源：《新中国五十年统计资料汇编》第26-29页。
相对城市居民来说，我国农民的纳税义务却重得多。长期以来，农民纳税主要包括四部分 ：（1）农业税收。按现行税费改革政策，改革后农业税加特产税两项占农民收入的比重达1 5％以上，城市个体工商户5％的所得税相比，明显偏重。从1994年到2000年，农民向国家交 纳的农业税、农业特产税、土地流转税等从223亿元上升到了4653亿元。人均上交税金由25 元增加到50.1元，每年增长12.1％，而农民的年均收入最高年分才增长9％，1999年是3．8 ％，2000年是2.1％，哪一年都没超过农业税的增长。（2）“三提五统”。“三提”是指村 级组织向农民收取的公积金、公益金、管理费；“五统”是指乡镇政府向农民收取的计划生 育费、民兵训练费、教育附加费、乡村道路建设费和优抚费。统筹款在性质上属于社会公共 物品费用，理应由政府财政负担，由农民在税外负担是不合理的。1994年到2000年，全国农 民上交的提留统筹费，由人均40元上升到66.8元，年均增长是8.9％，也远远超过了这一时 期收入平均增长水平。（3）农民义务工。农村劳动力要承受义务工和累积工的劳务负担， 一般每年少则十几个，多则二十几个。（4）“三乱”，即是指对农民的乱集资、乱收费和 乱罚款。“三乱”名目繁多，数不胜数。据某省一项调查显示，农民全年负担达到100多项 ，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、村干部报酬及保险金、国防教育费和优抚对象优 抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如猪禽检疫防疫费、水利 工程供水费、人身农房保险费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土 保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；用工及其他费用11项 ，如植树、兴修水利、公路建设用工折款等；罚没款15项，如违反土地管理条例罚款、超生 罚款、不按规定品种或技术程序种植罚款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资 建校、集资建桥、集资建农贸市场等。
虽然农民纳税比城市居民多，但从政府那里获得的公共物品供给却相当有限。中央政府为农 村地区提供的公共物品很少，甚至于某些本来应该由上级政府提供的公共物品也通过政府权 威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。如：基础教育、计划生育这些 事权目前主要由乡政府以及村承担;又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的公共 产品，是中央政府之事，中央财政之事，然而却下放给乡镇。在税费改革之前，乡镇政府可 以征收用于本乡范围内的教育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业的乡统筹费以及农村 教育集资费。不仅如此，有的地方连乡镇各种行政事业人员工资，也有相当一部分由自筹资 金解决，近几年的财政支农支出，虽然绝对量有了很大的增加，但相对量即农业支出占国家 财政支出的比重却一直在下降，1991-1997年分别为10.3％、10.0％、9.5％、9.2％、8.4％ 、8．8％和8．3％。国家财力投入的不足，导致农村公共产品供给的严重短缺，不得不授予 乡镇政府收费权，允许乡镇政府通过收费筹集资金以弥补缺口。但是，由于县、乡（镇）政 府财力有限，根本无法承担如此沉重的公共物品供给负担，最终只有减少或不提供公共物品 。例如，全国接受义务教育总人数约为1.9亿人,有70%在农村,县乡两级政府要负担近70%的 义务教育开支,许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。与此同时县乡两级政 府财政供养人员占到了全国的71%，但其财政收入却只有全国财政总收入的21%。如此沉重的 负担，哪里还有财力为农民生产和提供公共物品？结果只能是全国大多数农民几乎享受不到 诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理、美化环境等公 共物品的消费；甚至于连享受义务教育这种有立法保障的公共物品消费也大打折扣。
以上分析可见，我国农民与城市居民相比，纳税义务更重，担享受到的公共物品消费却更少 。这是极不合理的现象，说明农民没有得到同等的国民待遇，不改变这种状况，农村经济是 无法发展的。
三、完善农村公共物品供给体系，赋予农民同等的国民待遇
考虑到我国地域的辽阔，不可能由中央政府负担全国农村的公共物品生产；同时又考虑到乡 镇政府财力的有限，也难以提供广大农民所需的公共物品。我认为，可以根据公共物品的分 类，由中央政府、省级政府、县级政府和乡镇基层政府分别生产和供给农村地区不同的公共 物品。同时，吸收社会私人资本生产和提供某些排他成本不高的准公共物品，实现城乡公共 物品供给体系趋同化，赋予农民同等的国民待遇。
1、农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供。
纯公共物品由于其消费上的非他性和非竞争性，不适合由基层地方政府生产和提供（因为存 在其他地区搭便车的可能），建议今后相当长一段时期内，应该主要中央和省级政府财政对 农村地区提供纯公共品。中央政府应主要从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科 技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的 民兵建设，与国民素质相关的义务教育等。省级政府应主要承担农村地区的公共道路、供电 、供气、公共卫生保障体系、失业、养老保险和救济等公共物品的供给。
2、农村地区的准公共品主要由县级政府和乡镇政府提供。
准公共物品可以由政府提供，也可以由民间资本提供，我们可以进一步把准公共物品又分为 排他成本高和排他成本低的。对于排他成本高的准公共物品，私人资本不愿生产，必须由政 府来提供，如供水、公立医院、文化设等。这些准公共物品应县级政府和乡镇政府提供，也 许短期内许多地方政府没有足够的财力来生产和提供这些准公共物品，但必须明确他们有此 义务和责任，以后努力补救。
3、我们应充分利用民间资本来为农村地区生产和提供更多的准公共产品。
有些准公共物品是可以进行排他性消费的，且排他成本并不高，可以通过向消费者收取较低 的费用来弥补排他成本，这类准公共物品有如公共汽车、公用厕所、非义务教育阶段的学校 等。考虑到基层政府大多无力提供更多的准公共物品，可以制定优惠政策吸收和鼓励民间私 人资本在农村地区投入生产和提供这类准公共物品。政府可根据生产成本和排他成本再加上 一定的利润率限制这类准公共物品的价格，力求做到既让私人资本愿意投资生产准公共物品 ，又让农民能够支付得起准公共物品的消费。也就是说，我们要充分利用市场的力量来增加 农村地区的公共物品提供，而不是象过去那样政府不作为（不提供公共物品）也没有利用市 场的作用。
总之，与城市居民相比，占全国人口70%的农村居民过去几十年来在享受政府提供的公共物 品方面受到极不公平的待遇，这也是农村经济发展滞后和农民生活水平难以得高的重要原因 之一。现在是到了还农民同等国民待遇的时候了，各级政府尤其是中央和省级政府应加大在 农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设置的建设，这既可以增加向农民提供 更多的公共物品，又可以吸收农村以外的民间资本投资于农村地区，实现城乡一体化发展， 这也正好是今后我国经济发展的必由之路。
参考文献
1、《农民负担与农权利的关联思考》，中国农业信息网2003年3月4日。
2、《调整利益分配格局与减轻农民负担》，三农数据网2003年6月19日。
3、陈锡文：《农民增收需打破制度障碍》，国务院发展研究中心信息网2002年10月31日。
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