农民权益保障与公共政策选择
（傅允生 作者单位：浙江财经学院投资研究所）
一、引言
进入新世纪以来，中国的“三农”问题成为社会关注的焦点以及经济发展中的难点。中国人 口13亿人口中有9亿在农村，人地矛盾突出，加之，农民知识与资本匮乏，又受到城乡二元 结构影响，总体上已成为社会弱势群体，需要政府和社会各界的关心与支持。
解决“三农”问题既要发展农村经济，又要加强农民权益保障。权益保障可以分为狭义与广 义两类。目前，政府和社会各界对农民权益保障的关注大多集中在不正当收费增加农民负担 ，增加贫困农民的生活补助，以及提供一些必要的社会救助等直接影响农民生活的方面。农 村费改税的试点与推广，就反映了政府对农民权益保障的重视以及相应的工作思路。这方面 的保障可以称之为狭义的权益保障，它具有针对性和现实性。从较为宏观和长远的角度看， 农民权益保障至少应该扩展到他们的受教育权，劳动就业权和收入分配权，这些权益限关系 农民的根本与长远利益，也与社会公平以及农民基本权利联系在一起，不妨以广义的农民权 益保障视之。
现代社会，人力资本的地位与作用日趋重要。人力资本必须通过教育与培训才能获得，因而 ，农民受教育权保障对于改变农民因知识贫困导致经济贫困的基础作用是毋庸置疑的。与之 相应，劳动就业是农民获取正当收入的基本途径，在农村劳动力过剩的情况下，如何保障农 民的劳动就业权具有特别重要的意义。同时，由于劳动力富裕与就业竞争激烈，劳动者尤其 是普通农民的劳动收入明显偏低，如果政府不采取必要措施保障农民的收入分配权，农民就 难以摆脱贫困境地。
在现实生活中，农民作为社会弱势群体很难有效地维护自身权益，而且，在城乡二元结构以 及城市优先保障的制度框架下，农民的权益保障也常常被公共政策所忽视。因此，要解决“ 三农”问题，实现城乡一本化发展，政府必须勇于承担责任，适时调整公共政策取向，加强 农民权益保障。把加强农村基础教育，保障农民的受教育权；推行农民劳动技能培训，保障 农民的劳动就业权；实施最低工资标准，保障农民的收入分配权，作为解决农村“三农”问 题的优先选择权。
二、加强农村基础教育，保障农民的受教育权
现代社会无论发达国家还是发展中国家，普遍重视基础教育。基础教育之所以重要，从国家 的角度看它是塑造国民素质的基础环节；对个人来说，接受教育积累知识是从基础教育开始 的。如果基础教育落后乃缺位，后续教育就难以开展。基础教育的不可替代性及其重要地位 ，促使世界上大多数国家都以立法的形式实行义务教育（为了便于阐述，本文的基础教育与 义务教育概念在内涵上是一致的）。当然，由于经济发展水平与公共政策的差异，世界各国 在基础教育上仍有所区别。总体上，发达国家基础教育的层次与水平较高，而且实现城乡一 体化发展；发展中国家基础教育的层次与水平较低，同时，城乡之间地区之间差距十分明显 。
中国于1986年7月1日开始实施九年制义务教育。随着经济发展、财政收入增长和各级政府的 重视，基础教育取得明显成效。但是，基础教育发展不平衡，尤其是落后地区农村基础教育 覆盖面窄，教育层次与教育质量不高，一些地方甚至于出现农村基础教育难以为继的困难局 面。中国农村基础教育滞后的原因是多方面的，其中，财政教育经费分配不当所导致的基础 教育经费短缺，使农村尤其是贫困地区农民基础教育权益得不到有效保障，不能不说是主要 原因。
首先，义务教育与非义务教育界线不明。从一般意义上讲，教育分为义务教育与非义务教育 ，义务教育经费由国家统筹，非义务教育国家提供部分经费。中国实行九年制义务教育，初 中以下为义务教育范畴，国家不但应当为义务教育提供办学经费，而且要尽可能地保证所有 适龄青少年就学。与非义务教育的区别，一方面反映了国家财政对教育所能提供支持的能力 ；另一方面也说明这两类教育对受教育者的受益程度以及外部效应有一定的差异。一个国家 ，经济发展财政充裕对高等教育免费未尚不可。但是作为发展中国家，由于财力所限，教育 资源不足，要实现全程免费教育则是不现实的。非义务教育从受教育者的角度讲，也是一种 资力投资。尤其是高等教育作为稀缺资源由于它可以为受教育者带来就业、薪酬等诸多方面 的利益，受教育者承担部分或者全部教育费用是合理的，这也是国际上高等教育的通行做法 。因此，从社会公平与教育发展来说，优先保证义务教育经费，理应是中国财政教育经费分 配的基本原则。
然则，由于受计划经济条件下形成的为国家培养人才的高等教育经费保障机制以及高等教育 优先发展思想的影响，财政教育经费分配中重视高等教育忽视义务教育人倾向是显而易见的 。据冯俏彬（2002）提供的数据，中国农村义务教育与高等教育生均事业费2000年分别 为473.26元与7309.58元相差15.45倍；生均公用经费分别为31.39元与2921.23元，相差93.0 6倍。虽然高等教育与基础教育在绝对经费支出上不具有可比性，但是两者差距过大则是不 争的事实。有关这方面的研究已相当充分，兹不赘述。
显然，基础教育与高等教育生均财政教育经费差距过大，尤其是贫困地区农村义务教育经费 数额之少已不足以开展正常的义务教育工作，更不要说提高农村基础教育的层次与水平了。 况且，农村连仅有的一点义务教育经费也因种种原因常常得不到落实。这些问题的根源之一 是政府对基础教育的重要性及其所承担的职责缺乏深刻的认识。
其次，财政教育经费分配体制错位。目前中国财政教育经费实行分级负责制，同时，中央财 政对贫困地区通过转移支付提供必要的资助。基础教育实行的是以县为主，县乡财政统筹的 教育经费保障制度。事实上，中国地域广大，经济发展不平衡，贫困地区财政捉襟见肘，根 本无法保证基础教育经费的落实。尽管近年来中央财政通过转移支付增加了对贫困地区农村 基础教育的投入，由于基础条件差，加之农村费改税对农村原有的基础教育经费筹措渠道的 冲击，农村特别是贫困地区农村基础教育经费仍然得不到有效保障，困难重重。显然，以地 方财力为基础的财政教育经费分配体制因为地方财力不一而弱化了基础教育应有的保障程度 ，而且加剧了地区之间基础教育发展的不平衡，导致贫困地区农村基础教育的严重滞后。
农村基础教育难以保障意味着农民受教育权无法落实。教育中国农村的贫困问题，不难发现 ，中国农民的经济贫困是与知识贫困以及教育贫困联系在一起的。然而，在中国由于城乡二 元结构包括基础教育与社会保障的差异由未已久，不仅农民自身对这种不合理状况已习以为 常，各级政府也视其为既成事实而把解决农民贫困问题的目光集中在对贫困农民的生活救济 上。其实，在现代社会知识贫困更比经济贫困严峻，政府在经济上的扶贫虽然可以缓解贫困 农民的一时生活之虞，但是它并不能培育贫困农民的自生能力。尤其是，现代社会随着科学 技术的快速发展与广泛应用，经济活动的知识化信息化技能化程度在不断提高，却不说转基 因植物等农业高新技术的应用，即使最普通的农业生产劳动诸如选种、施肥和除虫等也需要 具备相应的文化知识与劳动技能。一个农民没有文化知识与劳动技能，怎样去面对市场竞争 ，如何生存与发展。诚如培根所说，知识就是力量。在市场经济条件下只有从加强基础教育 做起，使贫困农民从小接受文化知识教育，培育自生能力，才有可能通过摆脱知识贫困解决 经济贫困。
或许，在现实生活中，经济扶贫可以立竿见影，使政府的工作看起来成效明显。相反，知识 扶贫在短期内难见成效，而且对贫困农民来说由于生活的窘迫也会更偏好经济救济。但是， 这并不能从根本上改变劳动者只有提高自身的文化知识和劳动技能，才能使自己在市场经济 的竞争中具备生存与发展能力的事实，农村扶贫也不例外。而且，这不仅仅是针对农民个体 而是就农民群体而言的，即既要提高农民的知识水平，也要提升农村的文化层次。只有农村 整体教育条件与文化氛围的改变，才能为农民的知识脱贫与经济致富营造一个良好的社会氛 围和发展基础。
可以说，加强农村基础教育，保障农民的受教育权，其意义主要在于通过教育扶贫改变农民 因为知识贫困而导致的经济贫困。它虽然缺乏短期效应，却无疑是保障农民权益，解决“三 农”问题的治本之策。同时，它的成功与否在很大程度上取决公共政策的适时调整与财政教 育经费对农村基础教育的强有力支持。
二、推行劳动技能培训，保障农民的劳动就业权
中国是一个劳动力尤其是农村劳动力十分富裕的国家，由于人地矛盾，以及工业化城市化加 快，农村富余劳动力逐渐向工业向城镇转移已势在必然。
同时，随着经济体制改革的深化，束缚农村富余劳动力转移的劳动就业城乡二元结构已开始 解体，计划经济下的劳动就业身份约束正在被市场经济下的劳动就业适应能力竞争所取代。 尽管，目前农民进城务工仍然被冠以农民工的名称，而且户籍、劳动保障等代表城市人口身 份和市民社会福利的大门还没有完全向农民敞开。然而，农民进城务工的趋势已经形成，农 民的劳动就业权及其保障问题已引起社会各界的关注。
当然，劳动就业制度壁垒的突破并不等于农民就能够在城市自然就业。在市场经济条件下劳 动就业实行双向选择，同时，中国劳动力富余，劳动就业竞争的激烈不可避免，因而，对劳 动者的素质要求逐步提高。显然，在劳动就业的制度壁垒被突破以后，农民进城务工还面临 着知识与技能壁垒。如前所述，中国的绝大多数农民因为经济贫困导致知识贫困，同时，长 期的农村经历使他们缺乏非农领域的劳动技能。于是，文化知识与劳动技能的欠缺成为制约 农村劳动力转移以及农民在城镇就业的新的主要障碍。
从历史的角度看，社会不平等是造成农民文化知识与劳动技能欠缺乏的主要原因，而且，在 现有条件下农民作为社会弱势群体要依靠自身的力量尽快改变文化知识与劳动技能落后的状 况，是力所不及的。因此，政府无论从维护社会公平，救助社会弱势群体；还是从加快农村 富余劳动力转移，促进城乡经济一体化发展来说，都有责任为农民在城镇就业创造相应的条 件，这其中推行农民劳动技能培训是行之有效的办法。
从近年来政府在劳动就业与再就业培训中的工作思路看，其对象主要是城市下岗职工， 目的在于通过劳动技能培训为下岗职工再就业创造条件。这方面的工作卓有成效。问题是这 种劳动技能培训能否扩展到农民，从保障农民的劳动就业权与促进农村富余劳动力转移来说 ，政府应当承担这一责任。然而，农民数量众多，如何组织与选择培训对象；培训所需经费 、专业人才和相应设施怎样筹措、招聘和建设；以什么样的方式、途径与机制来保证农民劳 动技能培训的效率等，是必然面对而且颇费思量的问题。从总体上讲，这些问题大多属于技 术层面，只要政府下决心去做，并且循序渐进，不断总结不断完善，应该是可以做好的。
事实上，对农民劳动技能的培训在新中国建立后就一直存在。只是以往的培训集中于如何提 高农民从事农业生产的技能，并以培养农民技术骨干为主，其目标是要建立一支农村科技队 伍为发展农业经济服务。现在的农民劳动技能培训是服务于农村富余劳动力转移与农民在城 镇非农领域就业的需要。因而，培训对象不同，培训数量众多，培训的内容更宽，政府将会 承担更大的责任。同时，为了提高效率应把下岗职工劳动技能培训与农民劳动技能培训等组 合成社会培训网络，纳入公共管理范畴，由政府牵头组织相关的培训机构，统筹劳动技能培 训经费，充分发挥政府的资源整合与社会保障功能。
值得关注的是，中国加入WTO后，制造业尤其是劳动密集型产业面临难得的发展机遇。这非 常有利于农村富余劳动力转移，当然，也对农民在非农领域就业提出了相应的文化知识与劳 动技能要求。目前，具有一定劳动技能的熟练工短缺，政府组织农民劳动技能培训恰逢其时 。还可以借机调动企业的积极性，把社会化劳动技能培训与企业的员工劳动技能培训结合起 来。以合作或经费补助的形式推动企业参与农民劳动技能培训，形成合格的劳动后备力量。 这不仅有利于农村富余劳动力转移，也有助于企业招收合格的就业者。
现代社会知识资本在经济发展中的作用日见重要，不仅仅是高新技术产业需要高素质的劳动 者，在一般的劳动密集型产业中也由于先进适用技术的应用与推广，对就业者的文化知识与 劳动技能的要求不断提高。因而，对农民劳动技能培训不仅是为农民在城镇就业提供必要的 帮助，或者说，体现了政府对农民劳动就业权的关注；更在于提高全社会劳动者的整体素质 ，通过人力资本建设提高经济发展的水平与经济增长的质量。
随着知识经济时代的来临与人们对人力资本重要性认识的提高，世界各国已普通重视对劳动 者的知识与技能培训。学习型社会的提出与终身教学理念的流行充分说明，重视劳动者素质 的提高已成为经济与社会协调发展的潮流。就中国的情况而言，政府对农民进行劳动技能培 训，为农民就业创造条件，远比政府直接参与社会经济活动，扶持企业发展，更符合市场经 济发展对政府职能转换以及提高公共管理的水平与效率的要求，对贫困农民的脱贫致富也更 有帮助。因此，政府要从加强公共管理，维护社会公平和保障农民劳动就业权出发，通过制 定相关的法规，尽快组织实施。
三、实施最低工资标准，保障农民的收入分配权
农民收入偏低是“三农”问题的核心，其实，农民收入偏低不仅仅因为农业比较收益低下， 农民工收入明显低于城镇劳动者正常收入水平也是一个普遍现象。中国农民包括农民工收入 偏低还与农村劳动力过剩，社会就业压力大，劳动就业竞争激烈等因素直接相关。由于劳动 力总体上供过于求使雇员与雇主在收入分配博弈中明显处于不利地位，从而导致雇员尤其是 农民工薪酬偏低，劳动价值流失，而且工作条件较差，缺乏必要的劳动保障。
实际上，农民工薪酬低劳动保障差除了就业竞争等市场性因素外，农民缺乏应有的社会保护 也是一个重要原因。从国外的实践看，劳动者收入分配权的保障主要通过两种途径来实现： 一是劳动者的自发性组织与社会性团体的维权。在发达国家这主要反映在由工会或行业协会 在劳资谈判中充分工人的代言人与保护者。由于工会力量强大，劳资双方大多以妥协方式来 维持各自的收入分配权。二是政府制定最低工资标准，以法定的形式来保护就业者的收入分 配权。在发达国家普选制下，选民的压力常常使政府在关系到劳资双方利益时，保持相对中 立的立场，因而，最低工资标准，一般以不损害劳动者的利益为基本考虑。
在中国，由于历史的原因经济社会化程度低，社会自组织能力弱。在企业的工会尚不足以维 护职工的正当权益的情况下，谈不上保障农民工的收入分配权。改革开放以来，虽然政府加 强了对劳动者权益保护，包括立法、执行与相关措施，但制度与机制建设还有待时日，而且 其保障对象主要是城市就业人口。应该说，农民工的收入分配权保障的缺位与认识上的分歧 不无关系。一种似是而非的观点认为，中国目前最主要的任务是扩大就业，缓解社会就业压 力，并为农村富余劳动力的转移创造条件。制定与实施最低工资标准会增加企业的劳动成本 ，削弱中国经济的竞争力，并对扩大劳动就业产生排斥效应。制定与实施最低工资标准的负 效应论，使政府决策处于两难境地：制定最低工资标准维护农民工的收入分配权要影响经济 发展与劳动就业水平；反之，农民工的收入分配权就得不到保障，农民的脱贫致富也无法实 现。认识上的模糊带来决策上的犹豫，问题当然只能存而不论。
其实上述负效应论，只看到了制定最低工资标准会带来劳动成本上升的不利影响，忽视了不 实行最低工资标准同样存在副作用。从经济上看，如低工资带来低消费，使扩大内需发展经 济无从做起；又如低劳动成本会产生人力替代效应，影响企业的技术改造与产业产品结构升 级。一些地方甚至出现以工资更低的童工取代工资相对较高的成人劳动力的不法现象。再如 ，低工资所带来的社会不公会加剧雇员与雇主之间的磨擦，造成新的社会不安定的因素。不 一而足。
从发达国家实行最低工资标准的实践看，劳动力成本上升是固然的，尤其是发达国家的普选 制与工会组织使工人在劳资谈判中时常处于强势地位。但是，实行最低工资标准所带来的劳 动力成本上升问题可以通过加强管理增加技术含量与提高生产效率等途径来解决。而且劳动 力成本上升在客观上还对企业发展形成一种倒逼机制，迫使企业千方百计降低成本提高效率 ，从而实现收入分配公平与经济效率提高的统一。这种做法及其经验当然也会适用于中国。
由此可见，实行最低工资标准尽管存在着劳动力成本上升所带来的压力，但是，利弊并存而 且可以变压力为动力。况且，实施最低工资标准不能完全着眼于企业的经济利益，毕竟，普 通劳动者尤其是农民工工资过低，正常收入分配权益得不到保障，涉及到社会公平问题。何 况，随着工业化城市化进程的加快，农村富余劳动力转移和农民工进城的规模在不断扩大， 一些中西部贫困地区已经形成农民工经济，外出打工的农民工收入成为地方经济收入的重要 来源。它不但影响经济的发展，而且关系到农民脱贫致富以及全面建设小康社会。因而，政 府应该正视这个问题的存在，兴利除弊，并拿出切实可行的解决方案。
当然，实施最低工资标准会有一定的阻力，诸如雇主的抵触情绪，社会就业率包括对农民工 需求的一时下降，甚或劳动力成本上升使中国出口产品竞争力有所减弱等。从国外经济发展 的经验事实看，这只是暂时的现象。只要政府有决策的能力与勇气，在实践中这些困难很可 能没有预期那么。事实上，经济发展需要利益关系的不断调整，政府对劳动者收入分配权的 保护在国外不乏成功的先例，在中国实施的条件也已逐步成熟。或许，实施最低工资标准的 前景如同中国加入WTO的情况相类似，从加入WTUE “狼来了”的忧心仲仲到加入WTO后，“ 芝麻开门”般的兴奋，不是不可能的。事实证明，加入WTO带来的是中国经济发展的新机遇 。
实际上，在现实中很多看似一时难以跨越的障碍，其实只是反映了人们的忧患意识，而并非 客观事物的本来面貌。这也是经济现象的复杂性与经济前景的不确定性给政府决策带来的困 惑与难度。在社会经济发展中这种不确定性是常态。如何去面对，很多时候不但需要有正确 的预期，而且还要依靠政府的决策能力与企业家的勇气。
诚然，对最低工资标准如何计量，适度的标准在哪里，适用范围怎样把握等技术性问题应该 有充分认识，解决方案与实施过程应该从实际出发。经济发展的经验事实昭示：决策正确也 有可能因为涉骤不协调、进机选择不当与疏于管理而导致最后的失误，这是应该引以为戒。
四、简短结语
中国的“三农”问题是一个太大大沉重的话题。不妨说，新中国建立后以户籍制度为基础的 城乡二元结构，在很大程度上反映了农村人口众从经济落后使城乡一体化发展难以实现的现 实。然而，城乡二元结构与计划经济并没有带来城市经济的繁荣，却使农村经济发展步履维 艰，从而使“三农”问题变得更加复杂难解。当然，这一挫折也使全社会认识到建立市场经 济体制与城乡经济一体发展的重要性。
改革开放后，乡镇企业异军突起，农民企业家叱咤风云，农村改革带动城市改革使人们看到 了农村的希望。然而，“三农”问题的复杂性单纯依靠农民自身的努力与市场机制的作用， 是无法最终解决的。而且“三农”问题的解决也不应停留在农村扶贫的层面上，必须培养农 民的自生能力，走城乡一体化发展的道路。由于劳动者素质与权益保护已成为制约农民提高 自生能力脱贫致富以及城乡经济一体化发展的主要因素，因而，政府有必要适时调整公共政 策取向，从维护农民的受教育权，劳动就业权与收分配权入手，通过制度创新与公共政策调 整培育农民的自生能力，保护农民的合法权益，为“三农”问题的最终解决指出方向并奠定 坚实的制度基础。
参考文献：
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