推进当前农村低保工作迫切需要中央财政投入
（董竹江 张鹏博 作者单位：河南省三门峡市农业局）
“三农”问题目前已经成为快速发展的中国面临的一个最为突出的问题，其制约经济发展 、制衡社会稳定和公正的影响正日益凸显。根据中国现状，在农村推行针对特贫人口的低保 制度，在社会保障方面真正给农民以“国民待遇”，急需各级财政尤其是中央财政切实加大 投入力度。
一、 农村低保工作现状
农村低保制度于1992年首先在山西省左云县建立试点，1994年又在上海3个区建立试点，199 6年民政部总结试点地区的经验，印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，制定 了农村社会保障制度建设指导方案。
农村低保制度的保障对象主要是，在已经建立低保的地方家庭人均收入低于当地低保标准的 农村居民。保障标准考虑的因素包括：（1）维持基本生活的物质需要；（2）当地经济水平 和财政承受能力；（3）当地物价水平；（4）农民自我保障能力。保障资金主要来源于地方 财政和乡（镇）村集体共同负担，具体比例各地不一。保障方式通常有现金和实物两种，经 济条件较好的地方发放现金，一些地方对低保户实行优惠政策。目前，全国有15个省、2037 个县市建立了农村最低生活保障制度，支出保障资金8亿元，已保对象404万，约占农业人口 0.4％，与全国实际特贫人口3000万人相比，差距仍然很大。
今年3月初，民政部专门给各地民政系统下发文件，要求各地对特困农民人口进行全面排查 。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭， 以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。主要内容包括农村特困户 的户主姓名、身份证号码、家庭人口、家庭纯收入、是否享受低保或救济、年享受金额、联 系地址等详细情况。显然，国家在建立农村特困户备案，也预示着农村最低生活保障工作将 有大动作。
二、 现行农村低保工作中存在的问题
当前我国农民收入形势严峻。1996年以来，由于农产品价格持续下降，农民出售农产品现金 收入额在减少，从1013元减少到2001年的637元。实质上，农民农业剩余已出现负盈余，全 国每个农民农业盈余（指出售农产品现金收入减去用于农业现金支出）1997年为655元，到2 001年下降为340元，如果计入农民自身的劳动工资，实际农业剩余是负值。农业一直处于弱 质、低收益产业，不仅存在自然灾害风险，还存在市场变化波动风险，农民出售农产品收入 占人均现金收入比重大幅度下降，由1996年的43.9%下降为2001年的25.1% , 减少了18.8个 百分点，平均每年下降3.8个百分点，而且这种趋势随着我国入世后对国外农产品关税减让 承诺的逐步兑现，还有愈演愈烈之势。所以说，当前在农村全面推行最低生活保障制度的现 实要求正日益迫切。
农村低保试点的山西省运城市，农民最低生活保障资金来源由市、县、村三级负担，比例为 2：6：2。村级资助的办法，主要是条件好的村集体由农民每年向村里上缴的村提留中拿出 一部分给特困农民补助，较差的村则通过减免义务工和农业税的办法来补偿。目前运城市已 经对2.9万名特困农民每年每户约补助1000多元，但该地区实际农民特困人口为6万人。另外 据该市民政局政策设计，在运行一年后，他们目前已经打算取消村级负担，完全由市、县两 级财政承担。
据权威资料，到目前为止，中央财政在农村最低生活保障工作方面没有掏过一分钱，各地实 际采取的都是地方财政和乡村集体共同负担的办法，具体分担比例视当地经济情况而定，乡 村经济条件好则分担比例大一些，乡村经济比较差的则由县级财政负担大头。事实上，绝大 多数乡村集体经济基本上处于捉襟见肘的状态，尤其是村集体经济，在实行农村经济体制改 革以后，很大一部分村集体可以说是个空壳。所以，一些地方存在着农村最低生活保障资金 列而不支、列而少支，甚至有不列不支的现象。总体上来说，当前农村低保工作的进展，与 城市低保工作，与中国社会和经济的发展相比，应该说是不尽人意的。
对农村社会保障问题的忽略，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。城乡居民 收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，集中体现了农村对建设社会保障体系的客 观要求，也反映了农村居民生活风险、社会风险的累积。因此，要真正保护农村居民中的弱 势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建 设。
在2003年遍及全国的SARS抗击战中，国务院办公厅4月中旬发出《关于动员北京等地高等学 校学生、农民工就地学习务工的紧急通知》，处于城市最边缘的民工和最有前途的大学生， 破天荒地在一个文件里相提并论，国家还实行了对于农民SARS患者全免费治疗的政策，这折 射了农村、农民对社会发展的影响，因此，对待乡村社会保障制度建设，应当摒弃包袱论等 偏见，对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用应有十分 清醒的认识，政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任。
三、农村低保工作的制度安排设想
综上所述，我国农村最低生活保障工作要有一个大幅度的推进，根据当前绝大多数县、乡财 政的现实状况，加大中央财政的投入力度已经迫在眉睫。具体来讲，主要有以下几个措施：
（一）仿效“城市低保路线”
中国改革开放以来，虽然农村经济取得了相当大的进步，但城乡差别近年却有加大之势。来 自国家统计局的最新消息表明，2002年中国城镇居民人均可支配收入7703元，比上年实际增 长13.4％，而农村居民人均纯收入2476元，实际增长4.8％，两者比例是3.1∶1，大于2001 年的2.9∶1和1993年的2.47∶1。中国国家统计局副局长邱小华说，中国城乡居民收入差距 可能达到6∶1，而世界上多数国家的城乡收入之比为1.5∶1。如果考虑到农民纯收入中四成 是实物折抵的收入，还有两成用于预购化肥农药等生产资料，农民每自行支配的货币收入可 能不超过１０００元，但中国城市居民不必考虑生产性开支，还能享受多种医疗和失业等多 种福利补贴。许多经济学家认为：农业、农村和农民问题日益成为中国经济高速稳定发展的 最大隐忧。
有鉴于此，开展农村低保工作理应遵循自下而上的城市低保路线。城市低保路线的主要脉络 是：1993年民政部开始在上海等地试点城市居民低保工作；1994年国家决定在全国范围内普 遍建立城市居民最低生活保障制度，当时资金渠道主要由地方财政负责；随着城市低保工作 的全面展开，1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；19 99年国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》后，中央财政开始连年追加预算，1999 年中央财政补助4亿元，2000年8亿元，2001年23亿元，2002年达到46亿元。
城市居民低保工作具体来说，从1998年到2000年，全国城市居民低保对象年均增长72.67万 人，年均增长率仅为39.49%；从2001年6月到2002年6月，低保对象净增长1472.8万人，增长 率为321.57%，是1998－2000年年均增长率的8.14倍。这种增长可以说是超常规增长。在低 保资金投入上，详见下表（注：引用的2002年数字为预算数额）：
年度财政投入1997年1998年1999年2000年2001年2002年
城市低保资金（亿元）11.51219.729.654.2104.7
由上表可知，从2000年到2002年，年低保资金增长了75.1亿元，增长率为253.72%，年均增 长126.86%。即使扣除中央财政投入的46亿元，地方各级财政投入也增长了37.1亿元，增长 率为171.76%，年均增长57.25%。可以说，2001年以来，中央财政和地方各级财政都空前地 加大了低保资金的投入。同时，在地方政府城市"低保"支出方面的不足有一部分是通过中央 财政和国有资产的变现收入来补充的。国有资产是全民资产，农民不能长期被排除在外，农 民也应当逐步拥有平等分享的权利。
（二）将农业税整体（部分）划转为农村社会保障资金
这条措施的理论依据如下：
1、我国现行的农业税征收制度是以1958年6月3日第一届全国人大第九十六次会议通过的《 中华人民共和国农业税条例》为基础的，至今已经有45年。农业税制老化，这种四十多年一 贯制的农业税收制度，随着我国市场经济体制的建立和农村改革的不断深化，农业税的原来 设计已不能适应市场经济体制下农村经济，也不能胜任“调节农业经济，合理组织财政收入 ”的重任。
2、我国建国初期专门征收农业税是根据当时的基本国情所确定的,农业税收是“作为社 会主义分配问题的一个方面，来求得更好地照顾到国家、集体和个人三方面的利益，适当地 动员社会主义建设资金”。例如，二十世纪50、60年代农业税占全国税收收入的比重相 当大，而当前我国农业税所占全国税收收入的比重已经很小，大概在5%左右，如河南省三门 峡市2000年财政收入共80162万元，农业税仅1558万元、占1.9%，全国农业税每年税额也不 到500亿元。相反，财政每年对农业的支出却很大，仍以三门峡市2000年财政决算为例，当 年该市支援农村生产和农业综合开发两项支出取消农业税的就达到5490万元，远远高于同期 农业税水平，而且农业税征收成本居高不下，所以取消农业税的条件初步具备。
3、税法说明，农业税开征的理由就是为了调节收入，因而农业税就是农民承担的所得 税。而拿个人所得税来说，免征额是月收入800元，但农民实质上并未得到这项权利。从公 平的准则出发，应该让全民在按所得纳税这一点上实现起码的公平。
4、在分配方面，农民实际上担负着比城市居民更重的财政负担。例如，根据国务院税费改 革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、 特产税、屠宰税、三提五统、教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费等。
5、参照国际上一些国家的通行做法，多在农业政策上体现对农业和从事农业生产的农场主 和产业工人的税收照顾，农业反而可以获得更多的税收优惠和扶持。尤其是在我国加入WTO 后，农业是一个受到冲击最强的弱势产业，对于农业和农民的扶持和补贴，应该是及早提到 政府议事日程上的一个重大问题。
由于农业税是全体农民缴纳的税金，所以农业税取消后应该是部分划转为农民最低生活保障 资金，其它则转为所有农民享受的农村医疗、保险、福利、养老等资金。
（三）适当关注农民工的最低工资线水平
据劳动部门测算，目前全国有9400多万农民工，2002年农民人均增收的1000元中，有70元是 来自打工的收入，打工已经成为农民增收的主要渠道。经济学家林毅夫认为，民工潮是中国 农村改革陷入停滞的折射，它15年涌动不息，说明依靠农村和农业本身无法自我平息根本性 的人地矛盾，土地资源不能再生，惟一解决方向就是转移数亿剩余农民。所以适度关注这一 规模群体的生活水平，尤其是最低工资线水平，也应该列入农村低保制度安排范畴。
流动的农民工和在家乡务农的农民一样，绝对处于弱势地位，游离于乡村与都市之间的农民 工，长期生活在城市的边缘，他们干的是又脏又累的杂活，住的是破旧简陋的房屋，收入水 平低，他们对社会保障的需求是相同的。近些年即使沿海一些省份的最低工资线均有不同程 度的提高，但有的农民工仍然在最低线以下。一些地方甚至发生了拖欠农民工工资成为一种 普遍现象的事件，有的农民工在走投无路的情况下，也产生了一些极端行为。这些现象都迫 切需要政府管理部门加大治理力度，从根本上杜绝和解决，以保持社会的公正和稳定。
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