在农村，直接针对农村上层人物的土地改革改变了人际关系的本质，新的权力结构取代 了旧日农村的精英阶层，比历史上任何时候都提高了国家对农村权力资源的控制；而在城市 所进行的“三反五反”运动则确立了新政权与城市民众的新关系。这两场在建国之初为解决 财政困难所进行的运动瓦解了我国农村和城市已有所发展的自治基础，塑造了新时期财政体 制下国家与社会关系的雏形。
在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最 大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影 响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。 因此，服从于这一财政目的，国家改变了土改后重新确立的小农制，代之以农业集体化，以 增强控制。对农业剩余的索取程度与财政对资金需求成正比，作为控制农业剩余的集体化行 动也相应地由互助组到初级社再到高级社，最后完全剥夺了农民根据他们所提供的土地、设 备与牲畜等农业生产资料参与剩余分配的权利。在此过程中，国家对农业剩余的控制也进一 步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产 品的支配权，工农业价格“剪刀差”将这一剥夺进一步加深。据研究，从1952年到1990年， 国家通过农业税、工农业价格“剪刀差”和农民储蓄三种方式从农村汲取农业剩余达11594 亿元，占工业化过程中国民收入的积累部分的1/3。李微著：《农业剩余与工业化资 本积累》，昆明，云南人民出版社1993年版，第310页。在这一工业剥夺农业的权力 资源配置利益格局下，农民丧失了独立自主从事家庭生产经营的权力，农村则基本上断绝了 其发展所需的资本积累。国家从财政体制上对农村和农民生活机会的压缩，为新时期的“三 农”问题埋下了严重的隐患。
思想上的激进和对形势的错误估计直接导致了1958年的“大跃进”，对生产的发展带来了非 常大的破坏，并导致财政不堪重负。为防止社会出现整体性危机，将重担大部分转到没有组 织起来的、分散的农民身上是一种从短期看成本较小的做法。因此，除强迫大跃进期间进入 城市的2000多万农民回到农村外，还采取了比历史上任何时候都严格的户籍制度，制造了农 村户口和城市户口的差别。这是我们国家历史上第一次将自己的国民正式划分成了两个严格 的层级，一是由国家提供大量津贴的特权城市社会，一是其成员被拒于城市工作机会之外并 遭受高度盘剥的农村社会。迁徙权的丧失，进一步将农村融入了国家高度集权的财政体制框 架内。从此，农民的许多权益都在这一体制之下被剥夺了。一项临时性的财政政策在既得利 益和短期成本最小化的驱动下演变成了长期的体制性顽疾，久久难以消解。而且也由于在公 社制度下，生育成本的外在化和收益的内部化导致了我国人口的急剧膨胀，为我们今后留下 了也许永远都无法摆脱的沉重负担。
国家在不断的财政要求之下实现了对社会的全面控制，整个社会被高度政治化了，而这种政 治化也掩盖和压制了当时业已十分严重的“三农”问题。诚如托克维尔所说：“当不平等成 为社会的一般规则时，最大的不平等是不会引起注意的。”［法］托克维尔著：《 论美国民主》（上），北京，商务印书馆，第538页。这是一个总体性的社会，是财 政体制高度集权的必然结果，甚至也可以说是扩张性的财政政策在时空上高度扩展的必然结 果。它造成了农业和工业的对立、城市和农村的对立、国营工商业和私人工商业的对立，它 们之间近似于一场零和搏奕，表现出了“第三世界发展主义”（Third World Developmenta lism）James O'Leary,“The World Developmentalism”,Capitalism and Equalit y in the Third World,volumeⅡ,Peter L Berger(ed.),Hamilton Press,1987 的全部特征。而且这种建立在城市剥夺农村基础上的国家集权型财政体制导致了我国城乡对 立的二元经济结构的形成。
这种极度扭曲的权力资源配置格局和严重的“三农”问题在政治神话破灭之后便凸显出来了 。为维护政权的合法性，国家不得不通过改变权力资源的配置状态来进行利益调整。首先是 提高农产品价格，在农村承认并推广了“家庭联产承包责任制”，以增加农业剩余。但是这 些改革并未从根本上改变原有体制下农村发展的不平等地位，农产品价格提高所产生的剩余 很快就被工业品价格的更快提高所剥夺，所以几年之后农村就因政策的使用达到极限而在很 长时间里都处于停滞状态。其次，从政府财政需要出发，国家也放松了对民营经济发展的限 制。民营经济的发展使我国的产品供给有了极大的提高，摆脱了长期以来短缺经济的困扰。 但由于财政体制所决定的城乡对立的“分裂型工业化”，使得我国在短短的时间内由“短缺 经济”过渡到了“过剩经济”，农村购买力不足成为当前扩大内需、确保国民经济持续增长 的最大障碍这也就是林毅夫长期以来认为要解决中国内需不足问题必须解决“三农 ”问题的原因。在2002年6月24日朱镕基总理在中南海主持的经济工作谈会上，林毅夫再次 强调了解决“三农”问题，提高农民收入的重要性。。第三，国家虽然从现实财政 需要出发，放松了对民营经济发展的限制，但仍通过财政直接控制着诸多重要的权力资源， 从而形成我国转型经济时期所特有的财政市场与私人市场并存，并且是财政市场主导的新二 元经济结构即通常所说的从计划经济向市场经济的转型。我认为不存在计划经济， 我们所谓的计划经济不过是财政高度集权经济，从我的研究来看，市场经济是与财政经济相 对应的，计划经济与市场经济不是相对应的两个范畴，因而不能相提并论。。由于 农村在权力资源配置中的弱势地位，难以争取到更多的权力资源来扩大其“生活机会”，相 反，倒常常成为新二元经济结构成本的负担者。新二元经济结构与城乡对立的二元经济结构 交叉结合笔者称之为双二元耦合社会经济结构，有关研究正在进行中。，进 一步压缩了农村的生存空间和生活机会，导致农村社会经济发展的进一步恶化。
1978年以来的改革走的是利益边际调整的道路，因此社会各阶层之间经历了一个“共同 富裕”时期，农村的情况得到改观。但到1980年代末，边缘化改革趋于完成，农村的发展空 间重新受到处于核心地位的权力资源配置格局的限制，农民收入增长陷入低落期。在市场的 作用下，不平等的权力资源配置格局被放大和凸显，“中国社会正在由过去那种高度统一和 集中、社会联带性极强的社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会”孙立 平等，《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》，载《战略与管理》1998年第5期，第4页 。，不仅如此，国家还面临着更为严重的城市问题和农村问题。国家机器日渐钝化 ，“在实际生活中，它越来越多地表现出不是作为自己的独特利益的代表，就是作为垄断集 团的特殊利益的代表而活动”孙立平等，《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患 》，载《战略与管理》1998年第5期，第12页。，这使政策制定过程越来越以牺牲下 层利益和整个社会发展的长远利益为代价，而国家在这一过程中也日渐丧失其作为社会公平 代表的象征符号意义。
在一个工业化和现代化的时代，农业尤其是处于被剥夺地位的农业所能提供的生活机会是十 分有限的。即使农业和工业能够协调发展，农业在整个经济中所占的比重也会越来越小。虽 然到目前为止，从农村涌向城市的农业流动人口已经达到上亿人的规模，但由于城乡分隔的 户籍制度，农民始终无法取得平等的身份，始终无法真正融入城市社会，相反，他们的工作 机会和人身权利在种种籍口之下常常被剥夺，城市有关部门甚至以此作为创收的手段。包括 社会保障体制在内的许多政策也都是专为城市社会设计的，农民被排除在这一社会结构之外 。在我国的权力结构中，农民历来就是弱势群体，他们在集体化下失去占有农业剩余的自由 ，而在家庭联产承包责任制下，他们却仍然无法挣脱权力资源配置的不平等格局，其处境无 异于西汉时的小农。农业成为农民自我消费、自我维持生存的一种自然经济活动，无法实现 商业化，更无法与各种源自国家政权的乱收费势力进行抗衡。农民既不能从农业中获得其应 有的利益，也不能在城市社会中享有平等的机会，他们为工业化、城市化作出了巨大贡献， 其本身却被排斥在现代化的文明成果之外，这样农民就在社会日益严重的两极分化中越来越 多地沦为底层社会的成员参见孙立平：《资源重新积聚背景下的底层社会形成》， 载《战略与管理》（京）2002年第1期。作者指出，底层社会的含义不仅是经济的，同时也 是社会的。。可以预见，但却令人不安的是，当世贸组织的影响进一步扩大后，农 村的处境可能又会回到十九世纪下半叶。
农业是弱势产业，但我国财政体制却对其采取了明显的歧视政策，除上面所作的总体分析外 ，我们还可以从几个方面感受这些不平等。例如，世界各国都对农业施加补贴，2000年，美 国对每公顷耕地的直接补贴为100-150美元，欧盟为300-350美元，而我国却是世界上少数几 个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，仅此项的直接 收入每公顷就相差200-500美元。而我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。柯炳生：《我国是唯一对农民征收高额税费的国家》，载《经济研究资料》2002年第5 期，原载《南方周末》2002年3月28日。其竞争力之间的差距和农民的状况是可想而 知的。又如在我国各级政府中，现在只有乡镇这一级政府的经费完全由农民承担。从道理上 说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费用的开支就不能再次向农民伸手，但 是税收显然不够政府开支，据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每 个乡镇近450万元邓大才：《乡镇债务为何屡减屡增》，载《南风窗》2002年第2期 。，这还不包括县级政府和村级机构的债务。为维持日常开支和弥补财政赤字，地 方政府只能在正常税收之外，采取向农民任意收费的方式。就是在公共服务提供方面，我国 财政体制也是严格的二元体制。一方面，城市享受着剥夺农村的机会，其市民在享受政府提 供的公共服务时并不用另外缴纳税款。但在农村，修路建桥等公共设施建设都必须依靠农民 集资，都必须由农民自己来另外缴款。在城市，义务教育费用的主要部分都由国家财政支付 ，但在农村就连学校的修建都是由农民自己负担的。美国在建国初期就建立了公立学校制度 ，实行免费教育，这得益于杰弗逊提倡的一个理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看 它造就了多少杰出的人物，而是看它能否使大多数人平等地享受必要的教育。于此，我们就 不难理解农民负担过重的真正原因了，而农村税费改革中出现的“翘翘板现象”也可以得到 正确的解释。
四、政策建议
“三农”问题和农村税费改革不是简单的减轻农民负担问题，而是一个整体性的社会工程。 只有从根本上消除束缚农村发展的体制性障碍，农村经济才能实现全面繁荣，城镇化建设才 能得到大步推进。对我国社会经济发展史的分析揭示了国家集权型财政体制与我国经济社会 发展之间的关系及这种体制下所产生的“三农”问题，它表明，只有在国家的财政体制从国 家集权型财政体制转为公共型财政体制之后才有可能慢慢地得到解决。这一结论对于我们今 天越来越热衷于将财政体制作为实现短期的经济增长目标的手段来说，其意义尤为重要，正 如布坎南所说：“如果个人和集团，包括政治家们，热衷于考虑操纵基本的财政制度以实现 短期目标的可能性，讨价还价的因素就会很快地压倒效率方面的所有考虑”［美］ 詹姆斯 M 布坎南著：《民主财政论》，中译本，穆怀朋译，北京，商务印书馆1999年版， 第313页。。为此，我们建议：
1、组建农会，建立农民在现代政治生活中的利益表达渠道。在我国现在的体制下， 农民是一个分散的团体，严重缺乏组织性，决不会因为其人数众多而拥有与其他社会集团的 平起平坐的对话能力，因而在权力资源的配置中始终处于不利的地位，无法争得其应有的生 活机会。在我国农村，农民的税费负担，土地承包权利，粮食收购，农民的生产自主权，金 融和技术服务，以及司法审判等许多方面存在农民合法权利得不到充分保障的问题，都与农 民不能在现代政治生活占有一席一地有关。但因为农民的意见没有一个农民所信赖的、具有 组织化、秩序化特征的渠道表达，不少农民常常盲目自发行动，产生了不良的社会后果。而 农民要想真正保障自己的权利，就必须组织起来，抵抗强势集团的利益侵害。社会集团的组 织程度越高，社会集团之间对话成本就越低，妥协的可能性就越大。世界农村发展的经验证 明，一个健康发展的农会有利于改变农民相对低下的社会地位，也有利于保障社会转型时期 的农村社会的稳定。据著名农村社会问题学者米格代尔的分析，分散的农民可能是"革命者" 的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。如果通过 农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过 秩序化的组织渠道得到表达，从而扩大其生活机会。
2、改革我国财政体制的形成机制，实行民主公共财政。从我们目前的改革来看 ，财政体制并未摆脱王朝财政体制的特征，罗荣渠曾指出，“王朝财政制度的单一性决定了 中国式的小农经济的自足发展体系的稳固性和在政治上重农抑商作为稳定社会秩序、防止民 间势力增长的传统政策。”罗荣渠著：《现代化新论》，北京，北京大学出版社199 3年版，第251页。虽然民营经济在我国已经取得了很大发展，成为国家经济的重要 组成部分，但各种各样的准入政策、行政审批制度等还是严重制约着我国民营经济的发展， 即使国家推行积极的财政政策，还是有大量的民间资本找不到投资出路。我们要改变国家集 权财政体制下权力资源配置的单极格局，实现权力资源配置的多极化，我们就必须扩大政治 参与，提高民主程度，改进财政体制产生的制度，因为“只有通过改进产生结果的制度，才 能够改进配置或结果，而只有意识到了并理解了制度在整个民主过程中的适当作用，才能够 改革制度”［美］詹姆斯 M 布坎南著：《民主财政论》，中译本，穆怀朋译，北京 ，商务印书馆1999年版，第313页。。政治参与扩大所带来的压力足以化为改变传统 的权力结构、推进财政体制下权力资源合理配置的动力。“财政制度是广义政治宪章的一个 组成部分”同上，第313页。，财政体制是“立宪”层次上的制度安排，我 们只有改变了财政体制得以产生的制度安排，实现民主财政，我们才可能走出我国历史上长 期以来国家集权型财政体制的阴影，建立起公共型财政体制，而这也是实现宪政的必由之路 李炜光认为财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后才是一种经济 制度，有什么样的政治和法律，就有什么样的财政制度，因此，公共财政是宪政的产物。参 见李炜光：《公共财政的宪政思维》，载《战略与管理》（京）2002年第3期。这也是目前 很多人等同的观点，但我看法相反，我认为宪政是公共财政的产物，没有公共财政，就没有 真正的宪政。同时，我认为，财政体制改革是中国政治体制改革的切入口。。
3、建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，消解城乡对立的二元经济结构。作为一个大国和传统的农业国家，我国不可能在未来继续以农业在世界上立足，必须 建立起自己强大的工商业，但这种工商业不是在国家直接控制下的，而是受市场经济支配的 。由于工商业主要集聚在城市，所以这条道路也是加快城市化的道路，与以往不同的是，它 不应该只是少数人参与的过程，而是一个全民参与，尤其是广大农民参与的过程。要实现这 一目标，我们就必须建立起工商基础型公共财政体制，也就是模型四所示：A
4、实现农村地租和赋税的货币化。从对我国财政史的考察中，我们可以得知，实 物地租和实物赋税是巩固国家集权型财政体制的社会基础、控制农村剩余最为直接的方式， 也是从经济上加强对农村控制的最有效的手段。实物地租和实物赋税的货币化是农业生产商 品化、市场化的结果，但同时也会极大地促进这一过程。国家集权型财政体制不能容纳这一 变化，所以即使是货币化的改革也只是在新的形式下进行剩余榨取的手段，并形成财政货币 化超过产品商品化程度的歧型格局。改革已使我们具备了将实物地租和实物赋税货币化的生 产力条件，不实行这种转变，就无法从根本上改变财政体制中工农业产品市场地位的不平等 。正是因为认识不到这一点，所以尽管有农产品的多次提价，但农民从中得到的好处却是十 分的有限，从提价中得到的收益又被工业品更快的提价所剥夺。而在1990年代的国家粮食体 制改革使本已有所松动的粮食市场重新被国家垄断，实物地租和实物赋税得到强化，现在正 在进行的农村税费改革也依然未在实物地租和实物赋税的货币化方面有所动作。其实，农村 要得到发展，关键在于如何实现农业的市场化，农民负担政策上的减免不是解决问题的根本 出路，只是对农村矛盾的暂时缓和，相反，我们还可能在矛盾的缓和之下看不出问题的本质 所在，农村也将在表面的平静中更加落后。实物地租和赋税的货币化将把农民推向市场，提 高农民的商业意识，从而依据市场规律有效地调整农村产业结构。另外还要强调的一点是， 对于粮食等重要的资源仍然排斥市场的参与，依靠行政进行抽取的方法会与当前正在推行的 村民自治产生尖锐的冲突，使后者既无法为农民面对市场提供帮助，也无法保护农民不受国 家代理人的侵害，更勿需说改变农民传统的依附心理了。
5、增加对农村的转移支付。将乡镇作为我国政权的末稍，是县级政权的派出机构 ，而不是农民的自治机构，其办公费用由上级财政拨付，而不是由农民直接供给。国家切实 承担起农村义务教育费用，以减轻农民的负担和提升农村人力资本质量。国家增加对农村公 共设施建设的投资力度，为农村发展扫除障碍。
此外，作为配套措施，粮食流通体制改革、社会保障体制改革、户籍制度改革、农村土地流 转制度改革、政府机构改革等也必须得到相应的推进（这些问题大家谈得很多了，这里从略 ），这样才能为农村的发展争得更多的权力资源，农民也才能得到更多的生活机会。除此， 恐怕没有其他措施更能从根本上解决我国历史上长期以来的“三农”问题，而只有“三农” 问题得到真正的解决，农民负担过重的问题才会消失，全面繁荣农村经济和全面建设小康社 会才能顺利推进。就当前来说，通过农村税费改革进一步推动我国国家集权型财政体制向公 共财政体制转型是必须确立的战略观念。
