农民负担问题的制度对策探讨
（常伟 作者单位：安徽省中共宿州市委党校）
农民负担问题成因复杂，且与三农问题有着盘根错节的关系，因此成为近年来政府十分 重视然而却又极为头痛的问题。毫无疑问，这一问题的解决难度是相当大的。但是笔者以 为要解决这一问题，就需要从经济、政治、法律多个层面去有效维护农民的财产权利，否则 就不会有农民负担问题的根本解决。
一、经济层面的对策探讨
１、废除农业税制
自古以来“皇粮国税”的观念对人们影响极深，农民长期只是对于纳税的多少、负担的 轻重存在过异议和不同看法，很少有人对于农业税自身的合理性提出过质疑。伴随着中国成 为世界贸易组织的正式成员国，我国农业税费制度的不合理性全面暴露出来。在世界贸易组 织的正式成员国中间，也只有我国征收面向农民的农业税费。2000年，美国对于每公顷农业 土地给予直接补贴100-150美元，欧盟给予每公顷农业土地直接补贴300-350美元；而我国在 同年却向每公顷耕地征收100-150美元的各种农业税费。众所周知，我国农业个体劳动是低 效率的，如此一进一出，我国的农业生产更加显得薄弱。
人民共和国成立之时，农业税在政府财政收入中占有十分重要的地位。但自20世纪80年 代后，农业税收的财政意义已经下降，不需要特别对待。2001年我国农、牧业税为285.8亿 元，耕地占用税、农业特产税和契税为195.9亿元，农业各税合计为481.7亿元。农业各税只 占2001年中央政府财政收入的5.6%。如果需要重视优待农业，只需要在相应的增值税、所得 税条款中给予农业优惠即可。现有的增值税、所得税条款都已对服务于农业的相关环节给予 了优惠甚至减免，但因农业上有单独的农业税条例而没有将农业生产加以考虑。
有人根据农业产量较以前提高了许多而认为农业税实际税率过低，但如果在产业间横向 比较的话，农业税收负担并不轻。农民从事农业生产同样也需要投入自己的劳动，如果我们 以民工进城打工所获得的收入视为其劳动投入农业生产的机会成本的话，农民从事农业的经 济利润并没有想象的那么高。当一个国家工商业已经占到GDP的85%的时候，占GDP15%的农业 即便要养活劳动人口的50%也是很不容易的，再要求它去养活一个巨型政府那更是勉为其难 。现实中，农业与其他产业相比处于极不公正的税收环境中。
横向比较，除我国之外的其他国家和地区对农业一般没有实行单独的税制体系，而是与 其他纳税对象一样征收同样的税，如在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农 民征收个人收入所得税，只是在税率和减免等方面与其他纳税对象有所差别。如法国对自耕 农和分成农以及佃农从事农林经营所得的收入金额，扣除必要费用和折旧后的实际收益征收 所得税；德国、瑞典、英国、澳大利亚、我国台湾省等国家和地区的做法与之相类似；伊朗 在个人所得税分类下设农业所得税，对农业所得按超额累进税率征税；马来西亚、巴基斯坦 、新加坡等国也是对从事农业所得收入征收所得税。我国单独设立农业税，导致农业生产的 成本上升，并使得我国农业在竞争中处于不利地位。
2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，应该说取消农业税在财政上也 是可以承受的。如果一时尚不宜完全取消掉农业各税，农业特产税也应优先考虑去掉。近年 来地方税务机关陷入“收税养人，养人收税”的怪圈，和地方征收农业特产税等有很大的关 系。如果取消了农业特产税，征税人员就可以大幅减少，农民的负担也可以进一步减轻。杜 青林也承认农业特产税是在计划经济体制下，农产品供求不是很平衡、粮食短缺的情况下制 定的，特产税的减免有利于农村经济结构调整，有利于农业发展。他认为，随着经济的发展 ，这个问题会逐步得到妥善解决。
２、化解地方债务问题，减轻农民负担
地方债务包括县乡村各级政府和组织所欠下的债务。近年来，全国很多地方的乡村不顾农村 经济实际情况和自身承受能力，盲目举债，不良债务大量增加。究其原因不外乎如发展乡镇 企业、普及九年制义务教育达标、发展公益事业，工资和办公经费超支、机关办公条件改善 、报刊征订、植树造林、各种达标升级活动、乡村干部挥霍消费等等，这些债务最终都会转 嫁到农民头上。
2001年5月的《中国新闻周刊》通过采访调查，认为目前中国乡镇债务高达2000亿元，这还 不包括县级政府债务和乡村债务。1999年上半年湖南省农办、财政厅在全省范围内对乡镇负 债状况进行普查，其结果是全省2000多个乡镇总负债85.4亿元，乡镇负债面高达88.2%，每 个乡镇平均负债363万元，有的乡镇在1999年就已经吃完了2003年的财政预算。其中负债最 高的乡镇负债达5111万元，为乡镇几年甚至十几年的财政收入之和章毅平、章青 松：《两千亿债务“围困”中国乡镇》2001年6月11日。。1998年安徽省宣城、滁州 、宿州、淮北四地市统计，到该年年底负债总额达114599万元，县均负债4982万元，乡镇平 均负债200万元，其负债规模相当于同期四地市乡镇财政收入的69.51%，地方财政收入的88. 66%，乡镇可用财力的94.23%。2000年8月，安徽宿州市政协对宿州市15个乡镇税费改革情况 进行调查，15个乡镇历年滚存债务总额为1.06亿元，平均每个乡镇为727.1万元，其中欠债 千万元以上的有3个，500万元以上的有7个，债务的构成主要包括欠发工资、乡镇建设工程 欠款、乡镇企业欠款、世界银行贷款、农业发展资金等。在当前乡镇财政年年入不敷出的情 况下，债务负担已经成为乡镇财政的沉重包袱。其中有些债务因为税费改革无法解决，如部 分乡村教育集资建校三年计划，已实施一年，现在约三分之二的资金无法偿还；还有一些分 年度实施的公益事业，如已建道路和小城镇建设等存在欠帐。乡镇企业破产倒闭也造成一批 烂帐，而债务也落到了乡镇财政头上。
当前一些乡镇负债已经超过其财政收入的一半甚至两三倍，如河南省灵宝县豫灵镇前些 年在“大发展”中大量举债，负债已经超过了1个亿，按照每年偿还100万元计算，需要100 年才能还清所有债务。这种巨额债务如不加以有效控制，极易引发财政危机。由于乡镇负债 大多品质较差，成本高昂，除少部分来自银行或者信用社贷款外，80%以上来自农民或职工 集资、农村合作基金、私人组织甚至民间高利贷。另外，为按时完成预算上缴入库任务，乡 镇垫税现象也很严重，其后果形成了虚假的“泡沫财政”，一些垫税资金如果来源枯竭，将 有可能因负债累累而导致财政上的崩溃。
对于这一问题的化解，有人提出了如下途径：（１）通过财政盈余予以消化；（２）大 量发行货币予以冲减；（３）由省、市发行省债、市债。仔细想来，这三条途径均面临着不 同的问题。通过财政盈余消化债务，在债务数量尚不是很大的情况下是可行的，但是如今不 少地方就连工资尚且不能正常发放，又怎能指望依靠财政盈余来消化历年积累的债务呢？有 些地方政府所欠的债务已经是天文数字，它也是不可能还的起的。通过发行货币予以冲减， 从理论上讲是可行的，但政治风险很大，搞的不好很可能导致金融体系的崩溃，这已为历史 所证实。发行省债市债，但省债市债同样也属于政府债务，不加限制地发行后果同样十分严 重。20世纪90年代后期，巴西金融危机就是由于一个州地方政府无力偿付巨额债务所引发的 ，政府破产的后果极为严重。对于债务问题，笔者提出了如下意见：（１）千方百计制止政 府债务的增长趋势，不让债务规模继续增加；（２）维持一定的经济增长率和通货膨胀率， 将这些债务予以逐步消解；（３）必要的情况下处理一部分政府资产，化解债务危机。
３、改革教育制度，减轻地方政府与农民负担
自舒尔茨提出人力资本理论以后，国民教育的重要性进一步为人们所认识。近代大凡经 济上取得长足发展的国家，大都得益于教育。教育不仅可以提高人口的总体文化素质，增强 人们把握机遇的能力，提高人的劳动边际报酬，也有利于新的价值观念的形成和社会有序性 的提高。提高农民收入的关键在于增强农民获取更高收入的能力，教育对此是必不可少的。 我国已进入了社会转型时期，由于国有企业大面积亏损，国家很难拿出资金来大量投入农业 ，但要尽力缩短这样一个痛苦的时期，就离不开对于教育的投入。舒尔茨在谈到中国农业问 题时指出，在中国要重视发展教育，提高农民的文化素质，培育人力资本，使农民劳动效率 和土地产出率同步不断提高，发展“劳动密集+知识密集”型产品，增强国际竞争力。盖尔 ·约翰逊也认为，中国农民接受的低水平教育是影响他们收入的重要因素。农民接受的教育 不仅会影响他们的生产率，也会影响到农民移民到城市后适应城市生活的能力。中国农村地 区的教育回报是，在校时间每增加一年，收入增长3.5％-5.5％。
中国于20世纪80年代中期还通过了《义务教育法》。近年来，教育经费就总量来说是有所增 长的，但其在政府财政支出中所占的比重却在不断下降。在教育经费的投入上也呈现出明显 的不平衡。根据我国三级办学体制：村办小学，乡镇办初中，县办高中。根据国务院发展研 究中心的一项调查报告，在全国义务教育投入中，乡镇财政负担占78%，县财政负担占9%， 省市财政负担约占11%，中央财政负担约占1%何开荫：《谁为农村义务教育“买单 ”》， 《决策咨询》2001年第7期40页。。农村税费改革后，乡镇可用财力普遍大 幅度下降，教育设施毁损严重，教师因拖欠工资而无心教书，基础教育质量又怎能提高？税 费改革后，这些问题表现的更严重。以安徽为例，到2000年8月，安徽省全省累计拖欠教师 工资15亿元。由于基础教育具有很强的正外部性，国外一般多由中央政府来承担。而我国恰 恰相反，中央政府将这一责任推给了地方政府，地方政府财政上没钱，只有在税外向农民收 取各种费用。由于近年来农业比较效益下降，农民手头普遍紧张，各种问题由此产生，一些 地方失学严重。虽然近年来有些部门决定教师工资由县财政统一发放，但全国大部分县财政 收入主要依靠农业，财政上多年赤字，工资发放也成问题，税费改革后县财政减收幅度很大 ，财力更紧张。各个地方常有挪用、拖欠教师工资的情形。以安徽省砀山县为例，在农村税 费改革后财政缺口为2000多万，如此下去也必将把县财政拖垮。
这种情况与极不规范的财政分配关系有着很大关系。我国财政体制高度集中，但财权和 事权不对称，“上级点菜，下级买单”。下级政府工作责任重，但可用财力较少，到了乡镇 政府基本上就没有多少可靠有保证的税收收入。要化解这一难题，就要在市场经济条件下重 新界定各级政府的责任和事权，如义务教育因其具有很强的正外部性，可以考虑由中央政府 负责。中央政府既然这些年可以拿出几千亿给公务员涨工资，每年拿出几百亿来彻底地解决 义务教育经费问题问题也不大。在教育上也要考虑引入竞争机制，促进教育资源的合理流动 ，提高有限教育经费的使用效果，舍此之外别无他法。
从中央政府财政状况来看也具有很大的可行性。我国目前小学教师的人数总共有579.8 万人，按照2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月 500元工资计算，工资总额为232亿元。初中教师为334.8万，按2／3的比例，农村有223万左 右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果完全由中央 来支付，占2001年中央财政收入的5.2%。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财 政来支持，实行这项政策，中央所实际增加的支出要少于上述的数目。义务教育不仅表示学 龄儿童有接受教育的义务，而且也意味着政府义务为学龄儿童提供教育。农村中小学教师的 工资完全由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。通过 建立专款专用的制度，也可以在很大程度上避免出现县级政府挪用和拖欠中、小学教师工资 的情形。
４、完善土地产权制度，让农民获得退出权
中国农民对于土地是有感情的。中央也认为只要搞了联产承包责任制，明晰了经营权， 再将承包期加以延长，农民就会加大对于土地的投入。不过这里蕴涵着一个假定，那就是当 且仅当土地能够给农民带来一定收益时，农民才会有种地的积极性。如果土地不能给农民带 来收益，甚至成为农民的负担时，无论经营权如何明晰，农民也不会有种地的积极性。近代 的“闯关东”、“走西口”、“下南洋”乃至的“抛荒”也就是现实中土地不能给农民带来 收益，反而成了负担的注解。
家庭联产承包责任制在特定历史时期的确起到了很大的历史作用，但如今农民却又为什 么视联产承包责任制如枷锁？按现行财政制度，乡镇财政采取的是“确定基数，按比例递增 ，包干上缴的做法”，因此就财政汲取上是逐年加重的。我国农村土地相关政策，农村土地 归集体所有，由农民自主经营，在分配方式上是“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己 的”。但对于何谓“集体”、谁来代表集体、什么叫“够”等问题并没有予以界定。而根据 制度经济学的研究， 凡是未得到清楚界定的权利，总有人下手“攫取”。因此现实中往往 是“交够国家的，留足集体的，剩下没有多少自己的”。农民要么弃田外出，一走了之，要 么赔钱倒包。由此可见：其一，农民获得的土地权利是不完整的，农民所拥有的仅仅是残缺 的土地使用权和部分剩余索取权，从地方政府屡屡“逼民致富”简单事实可以断定，农民的 土地使用权是不完整的；其二，农民没有对于土地的退出权，这使得农民当自身的权利受到 严重伤害时，无法通过退出权的实施来保护自己的权利免受进一步的伤害。笔者以为，只要 继续坚持联产承包责任制，那么农业生产的高成本，低效率的状况就很难改变，农民收入低 就很难避免。舒尔茨曾指出，“一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金”［美］西奥多·Ｗ·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》第5页，商务印书馆，19 87年版。，但错误的信号和糟糕的制度却也足以使农民视黄金如粪土。农村土地权 利的下一步改革应该考虑给予农民不受强权任意侵害的土地使用权和退出权问题。
二、政治层面的解决对策
政治制度是人们表达意见，相互沟通信息的平台，它的形成与演进是各方博弈和相互妥 协的结果。良好的政治制度安排可以将各种社会矛盾限制在一定程度内，从而降低社会经济 的发展成本；不好的政治制度安排往往使得各种社会问题和矛盾激化，社会集团之间的摩擦 成本上升，一旦遇到外部挑战或突发事件，很容易诱发动乱和流血冲突。我国政治体制高度 集中，但管理效能极为低下。因此对于正处于社会转型时期的中国来说，如何进行政治制度 创新以提高政府参与公共事务的有效性是一个极为现实的问题。
市场经济需要有限政府，这要求政府职能必须从过去的过多地具体干预和管理经济与社 会的事务，尽快转变到引导、服务、规范、管理、宏观调控和公益事业上来，设法既保证经 济和社会的正常发展，又大幅度地减少不必要的行政干预，只做一些政府该做的事；使政府 达到廉洁、高效的要求。政府本身也应该接受公民和纳税人的监督。
１、重新界定政府职能，理顺农民政府关系
农民作为人民共和国的公民，他们与政府的关系应是纳税人与政府的关系。然而在现实 中农民问题的最大问题在于传统身份性的归附，农业税是因为身份低下而征收的这种税，并 不是一种全民统一平等的税，农民负担仍具有皇粮的性质。现在的农民，不管是否愿意都得 交税，现在征税的合理性仍然延续的皇粮国税的思路。所谓税费问题其实还是一视同仁的问 题，用同等眼光看待城市和农村的问题，减免税也不因某种身份而决定。因此要解决农民负 担问题，必须要重新界定政府职能，理顺政府与农民的关系，实现农民与政府关系真正意义 上的回归。
政府职能是政府参与公共事务的起点和依据。根据世界银行的《1997年世界发展报告： 变革世界中的政府》提出有效政府的五项职能：（１）建立法律基础；（２）保持非扭曲的 政策环境，包括宏观经济稳定；（３）投资于基本的社会服务和基础设施；（４）保护承受 力差的阶层；（５）保护环境张培刚主编：《发展经济学教程》219-220页，经济 科学出版社，2001年版。。为了确保政府职能的发挥，避免一些政府行为所带来的 消极影响，各国还采取了一些制度安排来对政府的行为进行约束。
正如布坎南指出，政府的作用在于纠正市场失灵这一观点实际上蕴涵着一个不真的假定 ，即政府能够代表社会和公众利益，并能够按照社会和公众的利益去纠正市场过错而不会造 成新的后果。事实上政府机构中的官僚也具有“经济人”的特征，他们追求所在机构最大化 。因为官僚们总是希望不断扩大机构规模，增加其层级，扩大其权力，以相应提高其机构的 级别和个人待遇（如更高的薪金、更舒适的办公条件、豪华轿车及旅游式的出差）。为扩大 机构规模，各机构官员均试图证明本部门比其他部门更重要，以争取更多的预算和费用。其 结果就使得政府机构膨胀和财政的赤字扩张。这种种行为很可能造成政府的失灵，降低政府 参与公共活动的有效性。
我国由于经历过长期的计划经济时期，政府公共管理体制具有了如下特点：假定各级公 职人员是全局利益的代表但却没有从制度上加以保障；很难界定政府行为的边界而导致行政 行为的离散化；政府支出约束预算乏力而造成政府行政行为的低效率和高成本。究其原因， 主要是行政制度约束方面的缺陷所致。因此现实中政府行为必然表现为严重的“越位”和“ 缺位”，如政府急于求成，按自己的想法包办代替农户和企业的经营活动，不按照市场的原 则有效配置资源，缺乏有效的市场监管；为农户和企业提供政策、科技和信息服务的功能比 较弱等等。由于我国关于政府行政程序的法律规范尚不健全，而且适用范围太小，造成大量 的政府行政行为未受行政程序的制约，加重了行政腐败，也影响了政府行政效率的提高。
要解决好这些现实问题，就需要制订政府的《事权法》，明确政府的职责范围，依法行 政，对于政府的行为进行约束。通过建立法治政府，从权力的源头上最大限度地控制行政权 的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管。政府必须遵循平等、公开和 公正原则。通过建立责任政府，规范行政权力，落实依法行政。通过国家行政程序法和相关 制度的约束，加强对行政行为的程序监督，从而提高政府行政过程的民主性和透明度，减少 行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率，增强行政管理的公开性和政策的透明度，实现行 政管理的科学化、民主化、法制化、现代化，给社会带来更多的福祉。
２、合理配置各级政府财权事权，提高政府行政效率
政府的结构层次与政府管理的有效性息息相关。大凡在经济发展上做的比较成功的国家 ，政府组织管理的效率也很高。如美国采取联邦制，中央为联邦政府，50个州和78000个市 、县均有自己的政府。各级政府分工明确，上下互不重复，在公共物品的生产上一般不会重 复建设。日本则采取内阁和地方自治体制，内阁政府为一级政府，47个都道府县为二级政府 ，3236个市町村为三级政府，虽在构建上有别于美国，但在公共事务上也实现了合理分工。 中国存在着中央、省、市、县、乡镇五级政府，这一体制对于管理一个封闭、静态、区域差 异较少、人口高度不流动的社会是有效的，与现实却不相适应。有人以人口多，地域幅员辽 阔，地区经济发展不平衡，总量经济发展水平比发达国家落后等等来论证现行繁杂、多级政 府体系的合理性。事实上，政府规模和公务员队伍的大小与经济发展水平不存在直接因果关 系。现实中，这种政府体系带来了以下问题：一是政府内部工作不协调或者协调成本很高； 二是政府行为效率很低，一件事情多头来管，管理效率就会下降；三是对老百姓的负担和限 制增加，因为多设部门就要增加工作人员，财政压力也随之增大；四是很容易造成重复建设 的问题，当地方政府采取地方保护主义时，经济效率和市场分工就会受到影响。
工业化、城镇化所需要的大量物质条件需要由地方政府来提供，它们承担着宽广、具体 的政治责任和经济责任。这需要使使各级政府的事权、财权在合理化、法治化框架下协调， 职责与财力对称。在当今大国中间，中央政府适当集中财权是普遍的做法，但地方政府间的 财权格局要依职责划分结构而定。中国上下级政府间蹬关系表现为过分的集权，计划色彩十 分浓厚。下级政府工作机构设置必须得到上级政府的批准；下级政府的工作必须在上级政府 工作布置以后才能安排；全国财政收入由中央政府计划制定后，层层分解给下级，下级必须 保质保量地完成等等，计划事实上变成了命令。近年来各级政府在财权向上集中的同时，基 本事权却有所下移，特别是县和乡镇政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的矛 盾突出。县和乡镇政府不仅要提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等 多种地方公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展。而县和乡镇政府要履行的事权， 大都刚性强、欠账多，所需支出基数大增长快，无法压缩。如义务教育，该项支出有法律依 据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金更多。再如基础设 施建设，农村各类基础设施长期严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配 套完善基础设施，对于地方政府来说是负担沉重。不仅如此，一些没有界定清楚的事权也落 到了地方政府头上。如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由 地方政府承担，现在要求地方政府负责，对原本就“四面漏风”的吃饭财政来说更是雪上加 霜。
从世界范围看，政府层级多的国家，税种也比较多，这样有利于收入划分。但在任何国 家，税种数量都不可能过多。税种随意设置，势必扰乱市场经济运行并约束社会进步、损害 社会效率与公平。不论政府层级有多少，税种设置的科学性不能违背。我国现行税种有28个 ，并不算少。但5级政府与28个税的对比，使得中国不可能象国外那样主要是完整地按税种 划分收入，而只能加大共享收入。由于各个税种收入的高度不均衡，如果完整地按税种划分 收入，势必造成政府间收入分配高度不均衡；一味扩大共享部分则会影响到分税分级财政框 架的稳定。设立了5级政府也就是需要把税源切成五个层次，而从税收的属性和不同特点看 ，无论怎样划分都无法把“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，贯彻到一 个五级政府的架构内去。这使得分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。而且我国 地方财政制度是五花八门，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，“ 讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大。而经济的进一步市场化要求政府职能与管 理规则必须作出相应调整，这使得财源不对位，财力分配紊乱、低效的矛盾更加突出。五级 政府架构与分税分级财政之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上 正是这种不相容性日渐明朗和突出所致，改革这种政府管理体制已经成为当务之急。
３、建立低成本政府，向农民更好地提供公共产品
政府本身并不直接创造财富，它的主要责任就是为社会提供公共产品，因此必须考虑到 纳税人的利益。然而由于政府行为的有限理性的特征，因此现实中存在着“政府失灵”。“ 政府失灵”会给公民和纳税人的利益带来侵害，如果缺乏相应的制度对于政府的行为进行矫 正的话，情况可能会更严重。农村公共产品提供制度上的缺陷必然表现为现实中的农民负担 问题，因此廉价政府不仅是提高政府管理有效性的必然要求，也是解决农民负担问题的必由 之路。
地方为贯彻执行上级的各种计划，必然要增设机构和人员，政府机构和人员膨胀，财政 上必然吃紧，农民负担问题也就很难避免。“六套班子”、“七站八所”等等，无不是出于 管农民而设立的。它们不需要为农民服务，只需要为上面服务，不仅制度成本很高，也带来 了很多消极作用。一个为所欲为的政府是经济发展的大敌。曹锦清指出，政府部门的无限扩 张不仅会阻碍经济的发展，甚至会榨干民族的财富，将中华民族拖入万劫不复的境地曹锦清：《农民问题：没有被经济学界深思熟虑？》，《经济学消息报》2002年10月11 日。。
尽管中国政府是“人民政府”，中国的政府官员是“人民公仆”。然而现实中政府和政 府官员均具有自己的利益，人民事实上无法制止“人民政府”和“人民公仆”对其合法利益 的侵害。时至今日，各级政府均是赤字财政，全国有1200多个县就连工资也不能正常发放， 至于提供公共产品那更是力不从心。由于吃财政饭的太多，僧多粥少，各级政府均属吃饭财 政，先保吃饭再搞建设，又怎能承担起为公众提供公共物品责任呢？如果政府不能向公众提 供公共产品，长久下去人们就会对于政府合法性产生怀疑，经济发展的成本也将会大大提高 。
共产党人上台后，为推进重工业化，将政权延伸到乡村一级。现在的乡镇政府也是处境 艰难，正常财政收入不足以弥补工资支出，由于机构繁杂、人员臃肿、政企不分和政事不分 ，这一制度运转成本极高。它既是市场竞争的裁判员，又是市场竞争的参与者，既是对上级 政府负责的行政机构，又是地方经济的管理机构，承担着社区经济的组织和协调职能。而它 的职能又被肢解，县级职能部门设置的分支和派出机构使乡镇职能部门化，使得乡镇政府的 权力难以发挥总体效能。乡镇政府是农民负担的直接源泉，现行的社区管理体制在业务上条 条管理，服务上社区负责。在这种制度下，许多上级部门往往以拨款或物质利益相威胁引诱 ，乡镇很难抵挡这种诱惑，规模扩张也就在所难免。
由于乡镇领导任期太短，因而有着“一年看，二年干，三年盼”的说法。一些领导为追 求短期轰动效应，不顾地方发展的连续性，大搞“面子工程”、“政绩工程”，这些超额负 担最终都落到农民头上，以集资的方式向农民收取。基层政府的随意干预还扰乱了市场运行 秩序，屡屡有乡镇政府借口农业结构调整“逼民致富”，侵犯农民承包经营自主权；有的乡 镇政府利用其行政权力频繁调整农民承包地，导致农户的土地权利受到损害，使得乡镇政府 与农民的关系趋于紧张。乡镇政府和乡镇领导的机会主义行为不仅导致农民的财产权利受损 ，也导致政府管理有效性下降。
从现实来说，撤销这一级政府已经成为提高政府管理有效性，建立廉价政府的必然选择 。尽管有人担心这会造成政府对农村社会失去控制，一些乡村强势群体也有可能反对这种方 案。当前一些地方宗教发展较快，黑社会势力猖獗，并不是因为政府对乡村控制不够严格， 而是因为政府没有很好地提供公共物品。对于第二个担心，只要解决好乡村经济进一步市场 化的问题，也是可以解决的。一般来说，乡村干部大多是乡村的精英分子，具有较高的人力 资源禀赋，只是由于城乡分离的二元社会制度的限制，他们不得不与农民进行一轮又一轮的 零和博弈。如果政府能够致力于进一步的市场化改革，形成有效的市场分工体系，他们的人 力资源禀赋优势也必将得到体现，也会因此从改革的阻力转变为改革的推动力。当然，正确 慎重的改革策略也是十分重要的。
三、用宪政保护农民的财产权利
罗尔斯在《正义论》中确立了两个基本的正义原则，即第一正义原则和差别原则。前者 指个人基本自由优先和基本权利平等，后者指机会均等和改善少数境况最差者的地位［美］约翰·罗尔斯著，何怀宏等译：《正义论》60-72页，中国社会科学出版社，1988 年版。。诺奇克把正义原则分为三个方面，一是获取的正义原则，即任何人都必须 通过自己的能力和劳动来获得财产，二是转让的正义原则，即任何财产的转让和分配都必须 立足于个人的自 愿，而不得以任何方式侵损他人的财产，三是矫正的正义原则，即以正义的方式矫正分配过 程中发生的一切侵损个人权利的行为和后果。无论以何者作为判断的标准，农民负担制度都 是一种极端不公正的制度安排。农民的人数虽然多，但组织程度最差，声音最弱，他们的意 见和要求根本得不到尊重，权利往往得不到保障。二元社会结构的形成就是计划经济体制下 排斥宪法的恶果，我国政策法律制度，对城市和农村、市民和农民均有所不同，这种歧视农 村和农民的政策设计和制度安排，明显背离了“法律面前人人平等”的宪法原则，忽视了农 民作为共和国公民的宪法权利。
对于现代国家而言，如果没有宪政体制来制衡国家的权力，少数政治精英就有可能滥用 国家的权力，产生国家机会主义。由于政府对于农民具有天然的优势，因此通过宪法切实保 护农民的人权就成为十分必要的了。缺乏了宪政保护的农民，其利益更容易受到伤害。中国 的农民负担问题以及腐败现象的滋生蔓延与我国宪政制度不完善有着直接关系。尽管近年来 中央加大了监督和打击腐败的力度，但从腐败现象的滋生蔓延情况来加以思考，其效果也不 是太好。黄宗羲曾经指出，“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其 可欺，而又设一事以防其欺。……故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓 非法之法也”黄宗羲：《明夷待访录·原法》。。我国尽管组建了了农民负 担管理部门，但农民负担问题却始终没有得到很好的解决。
尽管按照我国《宪法》规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等；但事实上并非如此 。过去长期以来一些涉及农民直接利益的制度安排，都是由各种强势群体论决定，作为弱势 群体的农民无法有效参与规则的设定过程，只有“照办”的义务。让农民参与制定“游戏规 划”，也是现代法治的客观要求。由农民参与制定的“游戏规则”，无论是对政府或农民个 人，都具有同样的约束力。 通过宪法和法律的贯彻实施来保障公民的人权，特别是保障农 民这一弱势群体的人权，对于当前就有了极为现实的意义。在这些方面，政府可以做也应该 做一些事情。然而政府的一些认识是有问题的，如一些官员认为农民上访是“妨害公务”， “越级上访是违法行为”。公民揭发或检举不法行为和人员，是宪法赋予公民的一项基本民 主权利。《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有 提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为，有向有关国家机 关提出申诉、控告或者检举的权利。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第84条规定：“任何 单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者 人民法院报案或者举报。”《宪法》第41条还规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有 关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”由此可见，农民上访 不是“妨碍公务”，而是行使宪法和法律赋予公民的权利和义务，而动辄给上访农民扣上“ 闹事者”、“刁民”、“妨碍公务”等帽子，并进行残酷的打击报复，却是违法行为。
保护农民的人权，就应该从保护农民的财产权开始。财产权是最重要的人权，它是一个 文明的、正义的、自由与繁荣的社会最为关键的组成部分。人们只有在有权正当占有劳动成 果时，才会放手创造财富，这就要求政府公开承诺对财产权的保障。财产权不被承认，公民 通过辛勤劳动所创造的财富不断被他人强占或被政府强制充公，那么他就不可能有极大的热 忱去创造财富，社会财富只会有减无增，最终民不聊生，饿殍遍野。因此，财产权是经济繁 荣与效率的关键，保障个人的财产权比废除个人的财产权能够带来更高的效率、更高的收益 、更低的成本。财产权不受保护必然导致盗匪横行，这时经济何以发展？从历史经验看，发 达国家中产阶级的成长也是靠私有财产的严格保护,而不是靠不断地彼此剥夺关于 财产与自由更为经典的论述请参阅詹姆斯·布坎南《财产与自由》29-34页，中国社会科学 出版社，2002年版。。
既然如此，为什么还要再提保护财产权的问题？尽管没有哪个社会制度明文规定财产权 是可以随便被侵犯的，都提出要保护财产权，但区别在于是真保护还是假保护。用来侵犯别 人财产权的各种借口举不胜举，其目的与做法都不过是有钱有势的人想方设法侵犯别人，尤 其是穷人的财产。穷人的财产权得不到保护，他们不可能摆脱穷困，社会就难以稳定。穷人 固然是弱势群体，他们的权利被侵犯，利益被忽略，人格被侮辱。然而一旦他们联合起来搞 革命，就会变成绝对的强势群体。但革命后财产权仍然得不到保障，穷人依然是穷人，革命 终究会再次来到。共产党原是穷人的党，更应该关心穷人的财产权。农民负担问题的实质就 是农民的财产权问题，农民的财产权尤其需要得到保护。当农民负担在政府手里像一块橡皮 泥，想怎么捏就怎么捏，一会儿加重，一会儿减轻的时候，农民就连致富的可能性也被剥夺 了。
现实中农民维护自己财产权的成本过高。以法律诉讼为例，各种费用多如牛毛，如起诉 费、法医鉴定费、律师服务费、举证材料打印费等等，进入诉讼阶段后还有住宿费、路费、 饭费，农民感到不堪重负。即便胜诉了，“执行难”问题也很突出。如果法律手段成本高到 了农民无法使用法律武器的地步，农民就很难使用法律武器转而采取其他手段。因此盲目去 指责农民法治意识淡薄，不仅是错误的，而且是有害的。而农村中一系列涉农恶性案件的发 生，决不仅仅是工作方法和工作作风问题，而是一种典型的有意识的违法犯罪行为。以 "工 作方法简单”、“工作作风粗暴”袒护基层干部，是对神圣宪法和法律的亵渎。其结果不仅 不利于解决农村中的系列问题，也不利于社会转型。
要保护农民的财产权，必须要从尊重宪法和法律，推进宪政改革开始。一个缺乏宪政的政治 文明是很不完善的政治文明。正如胡锦涛在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话中说，“宪 法……具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各 政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊 严、保证宪法实施的职责。”江泽民在十六大报告中也讲到：“宪法和法律是党的主张和人 民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特 权。”著名学者刘军宁指出，“宪政是统治者的权力得到人民真实的授予，老百姓的权利和 自由在宪法中得到承认并且在实践中得到保障，政府的权力受到限制。这些条件都满足了， 我们就认为这个国家有宪政了。”因此从宪法和法律开始，使包括农民在内的全体公民的财 产权利得到保障，这不仅是农民负担问题的治本之策，也是通向自由与繁荣的必由之路。
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